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Circulaire du 17 janvier 2006 - Ministère de l'Intérieur - Modernisation du contrôle de légalité NOR : MCT/B/06/00004/C

Objet : Modernisation du contrôle de légalité.

Mission fondamentale que la Constitution confie aux préfets, le contrôle de légalité est un élément essentiel permettant de garantir un Etat de droit auquel nos concitoyens sont très attachés. Son importance a été rappelée avec vigueur lors des travaux préparatoires à la révision constitutionnelle par laquelle s'est ouvert l'acte II de la décentralisation.

A un moment où le besoin de sécurité juridique des élus et des administrés se fait davantage ressentir, nous vous demandons de vous doter d'une réelle stratégie de contrôle qui vous permettra de mieux affirmer l'autorité de l'Etat face à ses interlocuteurs.

I-Définir une stratégie locale de contrôle

La mise en place d'une véritable stratégie formalisée du contrôle de légalité n'est, à l'heure actuelle, pas généralisée à toutes les préfectures. Or, les agents qui concourent au contrôle doivent pouvoir disposer d'un cadrage clair qu'il vous appartient de définir en association étroite avec les responsables des services déconcentrés concernés.

Cette stratégie prendra la forme d'un programme annuel de contrôle, établissant des critères de priorité et déterminant les catégories d'actes les plus sensibles faisant l'objet d'un contrôle plus approfondi.

A cette fin, il conviendra de recentrer notamment votre contrôle sur les trois priorités suivantes:

-l'intercommunalité : nous vous demandons de vous engager personnellement, ainsi que les sous-préfets, afin que soit véritablement mise en oeuvre une politique de l'intercommunalité cohérente et efficace (annexe 1) dans l'esprit de la circulaire INTB/0/500105 du 23 Novembre 2005.

- la commande publique : votre contrôle devra être recentré sur les dossiers comportant de forts enjeux de manière à limiter préventivement les risques de mise en cause ultérieures des marchés passés par les collectivités territoriales. (annexe 2)

L'urbanisme et l'environnement : L'exercice du contrôle de légalité doit porter tout particulièrement sur le respect des règles régissant la protection des espaces sensibles, des paysages et la prévention des risques. Au cours de la phase précontentieuse, vous vous attacherez à mettre en cohérence, selon, par exemple, la méthode jurisprudentielle du bilan coût-avantages, les enjeux spécifiques d'une opération structurante en matière de développement économique avec des exigences renforcées dans les domaines de la protection paysagère et de la qualité architecturale. A cet égard, vous pourrez vous appuyer sur l'intervention des sous-préfets d'arrondissement dont la connaissance du terrain et la proximité avec les élus constituent des atouts précieux.

Vous vous efforcerez, avec vos collaborateurs du corps préfectoral, d'informer par un entretien personnalisé l'autorité locale compétente avant l'envoi d'une lettre d'observations.

De manière générale, vous devrez privilégier l'examen des règles de fond plutôt que des règles de forme en veillant à proportionner le contrôle aux enjeux du dossier.

Ce programme annuel de contrôle sera évoqué et fera l'objet d'échanges réguliers dans le cadre du dialogue de gestion entre les préfectures et l'administration centrale.

II- Utiliser les moyens juridiques mis à votre disposition

Le représentant de l'Etat dispose de la possibilité de demander communication à tout moment d'actes ne figurant pas dans la liste des actes transmissibles.

Ce pouvoir d'évocation du préfet, reconnu par l'article 140 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, devra venir en appui de la stratégie de contrôle que vous aurez définie, en fonction du contexte local et en liaison avec les services de l'Etat.

La possibilité d'intervenir dans des délais très brefs est aussi une des conditions du renforcement du contrôle de légalité, dans la mesure où elle empêche l'exécution de l'acte litigieux. Cependant, ces procédures ne sont utilisées que trop rarement.

Vous disposez en effet de moyens nouveaux depuis la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives commentée par les circulaires INT/D/0000301 du 22 décembre 2000 et INT/V/01/00155C du 16 mai 2001.A cet égard, il convient de rappeler que la condition d'urgence, prévue dans le régime de droit commun (article L.521-1 du Code de justice administrative), n'est pas requise pour les suspensions sur déférés préfectoraux, pour lesquelles seul un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l'acte litigieux suffit (article L.554-1).

Nous vous invitons à mettre en oeuvre ces procédures sans hésitation dans les cas où l'entrée en vigueur d'un acte risque d'emporter des conséquences irréparables ou de mettre en jeu un intérêt général.

Vous pouvez aussi solliciter l'avis du Tribunal administratif (article R 212-1 du Code de justice administrative) ou celui de la Chambre régionale des Comptes (articles L.234-1 et L.234-2 du Code des Juridictions Financières).

III- Mettre en place une organisation du contrôle adaptée aux enjeux

Pour répondre à l'objectif d'un contrôle plus performant, une véritable structure opérationnelle du contrôle de légalité rassemblant les spécialistes, issus des différents services de l'Etat, doit être mise en place sous votre autorité (annexe 5)

Cette organisation constitue une des étapes préalables au raccordement de votre département à l'application ACTES (annexe 6), qui offrira aux collectivités territoriales qui le souhaitent, au plus tard le 31 décembre 2006, la possibilité de transmettre leurs actes sous une forme dématérialisée. Vous inciterez les collectivités à rejoindre ce dispositif en vous organisant dès à présent pour permettre leur raccordement.

***

Vous pouvez compter sur notre appui dans la mise en oeuvre de cette démarche à laquelle nous sommes particulièrement attachés et vous demandons de nous adresser, sous le double timbre de la Direction Générale des Collectivités Locales et de la Direction de la Modernisation et de l'Action Territoriale, pour le 31 mars 2006, le bilan des dispositions que vous aurez prises à cet égard.

ANNEXE 1 - L'intercommunalité

L'intercommunalité a progressé, de manière particulièrement significative ces dernières années, la couverture du territoire national par des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre étant en voie d'achèvement. Les conditions de fonctionnement de ces structures doivent cependant être conformes aux textes législatifs et réglementaires en vigueur, cette exigence étant particulièrement nécessaire lorsqu'elles bénéficient de dotations de l'Etat en contrepartie des compétences dont elles se sont dotées.

A l'égard du contrôle de légalité de l'intercommunalité, nous vous rappelons les trois priorités contenues dans la circulaire NOR INT/ B/ 0500105/ C du 23 Novembre 2005 relative au renforcement de l'intercommunalité et à la définition de l'intérêt communautaire :

-  l'exercice effectif des compétences, en particulier par le biais de la définition de l'intérêt communautaire. Le délai de définition a été prolongé d'un an pour permettre à ce travail important d'être mené avec la rigueur qu'il nécessite. Toutefois, il est exclu que ce délai soit à nouveau reporté,

-  le transfert effectif des moyens et personnels affectés à l'exercice d'une compétence transférée, avec mise en oeuvre des modalités comptables afférentes (art. L.1321-1 du CGCT)

-la régularité de la mise en oeuvre des dispositions de la loi Libertés et Responsabilités Locales sur les conventions, les mises à disposition de services et les fonds de concours.

Par ailleurs, une attention particulière doit être portée au contrôle des SEM et des syndicats mixtes dans le cadre intercommunal.

Dans ce domaine tout particulièrement, nous vous demandons de vous engager personnellement, ainsi que les sous-préfets, afin que soit véritablement mise en oeuvre une politique de l'intercommunalité cohérente et efficace.

ANNEXE 2 - Les marchés publics

Le respect des règles de concurrence qui permettent de garantir la meilleure adéquation des ressources publiques et l'égalité entre les entreprises doit impérativement guider l'action des élus. Dans ce cadre, un contrôle de légalité efficace, centré sur les dossiers comportant de forts enjeux, garantit le bon usage des deniers publics et limite préventivement les risques de mise en cause ultérieure des élus et des collectivités par le biais de procédures contentieuses.

Les marchés, conclus suivant «la procédure adaptée », inférieurs à 230 000 euros HT, qui représentent une part significative de la commande publique des collectivités territoriales, ne sont plus soumis à l'obligation de transmission.

La distinction pertinente, en matière de stratégie locale, s'opère entre les actes comportant ou non des enjeux. Un marché non transmissible peut, en fonction du contexte local, comporter un enjeu.

C'est la raison pour laquelle la loi «libertés et responsabilités locales» vous donne la possibilité, si vous l'estimez nécessaire, de demander la transmission d'actes non obligatoirement transmissibles.

Dans ce domaine, il vous appartient, dans le cadre du conseil que vous leur apportez, de donner aux élus, confrontés à l'évolution des textes législatifs et réglementaires relatifs aux marchés publics, toutes les informations susceptibles de les éclairer utilement.

Nous vous rappelons la faculté qui vous est offerte de mettre en oeuvre les procédures d'urgence, tel le référé pré-contractuel ou le référé-suspension, en particulier dans le domaine des marchés publics.

Vous avez également la possibilité, pour les dossiers les plus complexes, de solliciter la Chambre

Régionale des Comptes, qui doit vous rendre son avis dans le délai d'un mois, sur les marchés,

ainsi que sur les conventions de délégation de service public (articles L.234-1 et L.234-2 du Code des Juridictions Financières).

Vous pouvez aussi demander l'avis du Tribunal administratif ou de la Cour administrative d'appel (article R.212-1 du Code de Justice Administrative).

Dans le cadre de l'exercice de votre contrôle de légalité, vous devrez, en particulier, porter votre attention sur les marchés de maîtrise d'oeuvre et les conventions de mandat, compte tenu de leur incidence importante sur les budgets, ainsi que sur les marchés complémentaires, souvent utilisés à mauvais escient.

Vous porterez, en particulier, attention à la vraisemblance des coûts mentionnés dans les documents transmis, en vous appuyant sur les services déconcentrés du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

ANNEXE 3 - L'urbanisme et l'environnement

La protection de notre cadre de vie, dans une perspective de développement durable, suppose que ces dossiers fassent l'objet d'un examen approfondi, dès lors que sont en jeu la santé et la sécurité de la population.

Le représentant de l'Etat est le mieux placé pour défendre la préservation d'un patrimoine naturel et d'un cadre de vie que peuvent menacer des décisions ne prenant pas suffisamment en compte les enjeux environnementaux contemporains.

D'une manière plus générale, vous veillerez en amont au renforcement de la place de la médiation entre les élus et l'Etat, notamment dès la phase d'élaboration des documents d'urbanisme.

Vous pourrez vous appuyer sur les sous-préfets d'arrondissement dont la connaissance du terrain et la proximité avec les collectivités territoriales constituent des atouts précieux. Il convient en particulier de s'attacher à la pertinence des périmètres de schémas de cohérence territoriale (SCOT) : il vous appartient ainsi de vérifier, en tenant compte des situations locales et éventuellement des autres périmètres existants ou envisagés, que le périmètre d'un SCOT permet la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement.

Plus globalement, s'agissant des documents d'urbanisme, vous veillerez à ce que les services déconcentrés de l'Etat soient associés tout au long de la procédure afférente au document d'urbanisme concerné, indépendamment du porter à connaissance, et donc en amont du contrôle de légalité.

Les documents d'urbanisme ayant intégré, lors de leur élaboration ou de leur révision, les enjeux spécifiques d'une opération structurante en matière d'habitat et de développement économique devront prévoir, pour les aménagements correspondants, des exigences renforcées en matière de protection paysagère et de qualité architecturale.

Nous vous invitons à veiller tout particulièrement au respect, par les élus, des législations afférentes à l'aménagement et à la protection des espaces géographiques sensibles : compte tenu de leur spécificité, les zones de montagne ou du littoral doivent conduire l'Etat à assurer strictement le respect des dispositions d'urbanisme qui y sont applicables (articles L. 145-1 et suivants, articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme) et sont issues des lois n° 85-30 du 9 janvier 1985 et n° 86-2 du 3 janvier 1986.

En outre, la protection de l'environnement et du patrimoine, consacrée par de grandes lois de protection telles que la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ou la loi du 2 mai 1930 sur les sites, est devenue un enjeu majeur et la qualité architecturale ou paysagère - qu'il s'agisse des constructions individuelles ou des lotissements - participe d'un cadre de vie plus agréable auquel aspirent nos concitoyens.

Par ailleurs, l'exercice du contrôle de légalité doit porter prioritairement sur les aménagements et travaux situés dans des zones de risques, tout particulièrement lorsque ces zones sont couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (tels que les inondations, les mouvements de terrains, les avalanches ou les incendies de forêts) régi par les articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement.

De même, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a prévu la mise en place de plans de prévention des risques technologiques (articles L. 515-15 et suivants du code de l'environnement) qui s'imposeront aux plans locaux d'urbanisme.

Cette nouvelle orientation du contrôle de légalité accompagnera la réforme actuelle des autorisations d'occupation du sol entreprise par l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005, sur le fondement de l'article 20 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Afin d'améliorer le régime existant des autorisations d'urbanisme, une simplification et une clarification des différentes autorisations sont notamment opérées en distinguant les travaux qui ne sont soumis à aucune formalité au titre de l'urbanisme, les travaux soumis à une simple déclaration préalable, et les travaux soumis à permis.

Pour ces derniers, les différents régimes existants sont regroupés en trois catégories : le permis de construire, le permis de démolir et le permis d'aménager. Ce dernier regroupe les différentes autorisations dont l'objet principal n'est pas de construire un bâtiment, telles les autorisations de lotir, les autorisations d'aménagement de terrains de camping et les autorisations pour installations et travaux divers.

Par ailleurs, le régime des délais d'instruction est rénové.

Cette réforme aura en aval des conséquences évidentes pour le contrôle de légalité, notamment dans la mesure où le regroupement de plusieurs autorisations et actes et la clarification afférente devrait permettre d'améliorer les conditions de fonctionnement dudit contrôle.

Questions écrites au sénat ou à l'assemblée nationale - Réponses ministérielles

QE AN 103438, M. Francis Saint-Léger, 26/07/2011 - Dématérialisation des procédures de marchés publics et de transmission des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité - Projet ACTES

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