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L'appel à projets cloud de France 2030 n'est pas un marché public

Conseil d'Etat, 29 octobre 2026, n° 509230

Pourquoi cet appel à projets ne relève-t-il pas des règles des marchés publics ?

Le Conseil d'Etat refuse de requalifier en marché public un appel à projets financé dans le cadre de France 2030. Les entreprises candidates définissent elles-mêmes leurs projets et les utilisateurs auxquels elles destinent leurs services. Le juge estime que les pièces du dossier ne permettent pas de considérer les subventions comme la rémunération d'une prestation individualisée répondant aux besoins de l'Etat.

Résumé

Bpifrance a lancé un appel à projets pour renforcer l'offre de services cloud dans le cadre de France 2030. Son cahier des charges, approuvé par un arrêté du 17 mars 2025, prévoit notamment deux conditions de présélection. Les projets doivent présenter une assiette de dépenses supérieure à 20 millions d'euros. Les développements proposés doivent aussi atteindre un niveau de maturité technologique compris entre TRL 4 et TRL 9.

La société requérante contestait ces conditions. Elle estime que le seuil financier porte atteinte au principe d'égalité et à la concurrence. Elle critique aussi les niveaux de maturité technologique autorisés. Enfin, elle soutient que l'appel à projets doit être traité comme un marché public, avec les obligations de publicité et de mise en concurrence correspondantes.

Après le rejet de son recours gracieux, la société saisit le Conseil d'Etat. Elle demande l'annulation de l'arrêté, du cahier des charges et de la décision rejetant son recours. Le Conseil d'Etat rejette sa requête.

La subvention ne rémunère pas une prestation commandée par l'Etat

Une subvention peut financer un projet, une action ou une activité d'intérêt général portée par son bénéficiaire. Selon l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000, elle ne peut pas rémunérer une prestation individualisée répondant aux besoins de l'organisme qui l'accorde.

Dans un marché public, l'acheteur conclut un contrat pour répondre à ses besoins en travaux, fournitures ou services, moyennant une contrepartie. L'article L2 du code de la commande publique définit plus largement les contrats de la commande publique, dont font partie les marchés publics.

Dans l'appel à projets France 2030, les entreprises choisissent les services qu'elles souhaitent développer. Elles déterminent les marchés visés, identifient les futurs utilisateurs et définissent leur modèle économique. L'Etat finance ainsi des projets dont les entreprises conservent l'initiative.

Le Conseil d'Etat constate qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les subventions constituent la contrepartie d'une prestation individualisée répondant aux besoins de l'Etat. Il écarte donc la qualification de marché public.

Le nom « appel à projets » ne suffit pas à exclure les règles de la commande publique. Il faut vérifier qui définit le projet et si le financement rémunère une prestation répondant aux besoins de l'organisme financeur. Si tel c'est le cas, l'opération peut être qualifiée de marché public.

Le seuil de dépenses de 20 millions d'euros est admis dans cet appel à projets

Pour être présélectionné, un projet doit prévoir plus de 20 millions d'euros de dépenses. Ce montant ne correspond pas à celui de la subvention.

La société conteste ce seuil, qui exclut les projets moins coûteux. Selon la société, cette condition crée une inégalité entre les entreprises et nuit à la concurrence.

Le principe d'égalité permet de traiter différemment des situations différentes ou de prévoir une différence pour des raisons d'intérêt général. Dans les deux cas, cette différence doit avoir un lien direct avec l'objet du dispositif et ne pas être manifestement disproportionnée.

Or, France 2030 vise notamment à financer des projets innovants d'une certaine ampleur. Pour fixer le seuil de 20 millions d'euros, l'administration s'est appuyée sur les montants investis dans d'autres programmes européens consacrés au Cloud. Le Conseil d'Etat estime ce choix justifié et ne relève ni différence de traitement manifestement disproportionnée ni erreur manifeste d'appréciation.

Ce seuil peut rendre les aides moins accessibles aux entreprises disposant de moyens financiers limités. Il ne les empêche cependant pas d'exercer leur activité sur le marché du cloud. Le Conseil d'Etat rejette donc aussi les arguments liés aux libertés économiques et à la concurrence.

Cette décision valide uniquement le seuil retenu pour cet appel à projets.

Un projet de niveau TRL 9 ne bénéficie pas automatiquement d'une aide pour toutes ses dépenses

Le cahier des charges accepte les projets dont le niveau de maturité technologique se situe entre TRL 4 et TRL 9. Cette échelle mesure le degré d'avancement d'une technologie.

La société conteste l'admission des projets de niveau TRL 9. Selon elle, ce niveau correspond à une phase de commercialisation dont les dépenses ne peuvent pas être financées dans le cadre du régime des aides d'Etat applicable.

Le Conseil d'Etat distingue le niveau de maturité des projets des dépenses qui peuvent être financées. Un projet peut respecter le niveau TRL exigé sans que toutes ses dépenses soient éligibles à la subvention. En effet, l'article 25 du règlement (UE) n° 651/2014 encadre ces aides. Le cahier des charges prévoit que Bpifrance vérifie quelles dépenses peuvent être financées, dans la limite des taux autorisés par la Commission européenne.

Le Conseil d'Etat rejette l'argument de la société. Un projet de niveau TRL 9 peut être admis, mais seules ses dépenses éligibles peuvent recevoir une subvention.

Les enseignements pratiques de la décision

Pour distinguer une subvention d'un marché public, il faut regarder qui définit le projet et à quels besoins il répond. Dans un marché public, l'acheteur cherche à satisfaire ses propres besoins. Une subvention finance au contraire un projet porté par son bénéficiaire, sans rémunérer une prestation commandée par l'organisme financeur.

Pour les entreprises, la sélection d'un projet ne garantit pas le financement de toutes ses dépenses. Un projet peut d'abord être écarté s'il n'atteint pas le seuil exigé. S'il est retenu, seules les dépenses éligibles peuvent bénéficier de l'aide.

Pour France 2030, l'article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 impose une sélection ouverte et objective, favorisant la concurrence entre les projets, avec l'intervention d'experts indépendants ou de jurys. Ces règles sont différentes de celles applicables aux marchés publics.

Texte

[...]

2. Pour la mise en œuvre de ces conventions, la société anonyme Bpifrance a ouvert un appel à projets en vue de sélectionner des projets relatifs au « renforcement de l’offre de services cloud ». Le cahier des charges de cet appel à projets a été approuvé par un arrêté du Premier ministre du 17 mars 2025. Il prévoit notamment que, pour franchir le stade de la présélection, les projets devront satisfaire deux critères d’éligibilité : d’une part, le projet doit « présenter une assiette de dépenses d’un montant total supérieur à 20 millions d’euros » ; d’autre part, « les développements visés dans le cadre de cet appel à projets doivent présenter un niveau de Technology Readiness Level (TRL) compris entre 4 et 9 ».

[...]

4. En premier lieu, aux termes du B du I de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 applicable au litige : « Les fonds des programmes mentionnés au A du présent I sont investis selon les principes suivants : / 1° Les projets financés sont innovants et destinés à augmenter le potentiel de croissance de l'économie, accélérer la transition écologique et augmenter la résilience de l'organisation socio-économique du pays. Les programmes peuvent, de manière complémentaire, financer des projets de développement et de transformation de la base industrielle du pays ; / 2° Les procédures de sélection des projets sont ouvertes et objectives, favorisent la concurrence entre ceux-ci et font appel à des experts indépendants ou à des jurys comprenant, le cas échéant, des personnalités étrangères ; / 3° Les décisions d'investissement sont prises en considération d'un retour sur investissement, financier ou extrafinancier ; (…) ».

[...]

6. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

7. Il résulte des dispositions citées au point 4 que les fonds du programme France 2030 ont vocation à financer des projets innovants susceptibles de contribuer au potentiel de croissance de l’économie et que les décisions d’investissement doivent notamment prendre en considération le retour, financier ou extra financier, attendu de ces projets. Il est ainsi loisible à l’autorité compétente, pour la mise en œuvre de l’appel à projets litigieux, de réserver le bénéfice des aides à des projets présentant une ampleur suffisante au regard des objectifs poursuivis. Dans ces conditions, le critère tenant à ce que l’assiette de dépenses du projet soit supérieure à un seuil fixé par l’administration, notamment par référence aux montants investis dans d’autres dispositifs européens de soutien aux infrastructures « cloud », institue une différence de traitement en rapport direct avec l’objet du dispositif. Eu égard au niveau du seuil retenu et aux éléments ainsi pris en compte pour le déterminer, cette différence de traitement n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi et le choix de ce seuil n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Il suit de là que les dispositions contestées ne méconnaissent ni le principe d’égalité ni le principe de non-discrimination. Par ailleurs, si ce critère est susceptible de rendre l’accès à l’aide plus difficile pour les entreprises disposant de capacités financières plus limitées, il n’a ni pour objet ni pour effet de leur interdire l’accès ou le maintien sur le marché des services « cloud ». Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce critère serait, par lui-même, de nature à porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’entreprendre ou au libre jeu de la concurrence.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article 25 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 : « Article 25 - Aides aux projets de recherche et de développement - / 1. Les aides aux projets de recherche et de développement sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du traité et sont exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions prévues par le présent article et au chapitre I soient remplies. / 2. Le volet du projet de recherche et de développement bénéficiant de l'aide relève intégralement d'une ou de plusieurs des catégories suivantes : / a) recherche fondamentale ; / b) recherche industrielle ; / c) développement expérimental ; / d) études de faisabilité (…) ». Il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes du cahier des charges contesté, que les subventions versées dans le cadre de l’appel à projets en litige par la société Bpifrance aux bénéficiaires s’inscrivent notamment dans le cadre du régime cadre exempté de notification N° SA. 111723 relatif aux aides à la recherche, au développement et à l’innovation (RDI) pour la période 2024-2026, qui est lui-même encadré par les dispositions du règlement général d’exemption par catégories citées ci-dessus ayant pour objet de permettre aux États de l'Union européenne d'accorder des aides publiques sans notification préalable à la Commission européenne.

9. La société requérante soutient que l’appel à projets méconnait ce cadre juridique au motif que le cahier des charges exige, par son second critère d’éligibilité préalable à la phase de sélection, que les projets soumis présentent un niveau de maturité technologique compris entre le niveau « TRL 4 » et le niveau « TRL 9 », alors même que le niveau « TRL 9 » correspond à une phase de commercialisation d’un produit et non pas seulement à une phase de développement expérimental et que les dépenses consacrées à cette phase finale de maturation sont ainsi inéligibles aux aides versées dans le cadre de ce régime. Toutefois, les dispositions contestées se bornent à définir une fourchette de niveau de maturité de développement technologique des projets attendus et il ressort des termes mêmes du cahier des charges que le financement des projets subventionnés portera exclusivement sur l'assiette des coûts éligibles et qu’il appartiendra à Bpifrance de déterminer parmi les coûts présentés ceux d’entre eux qui sont effectivement éligibles, dans la limite des taux d’intervention maximaux autorisés par la Commission européenne. Il en résulte que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les subventions prévues par cet appel à projets méconnaîtraient le régime européen des aides d’Etat sur lequel elles se fondent.

10. En dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. / Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires ». D’autre part, aux termes de l’article L. 2 du code de la commande publique : « Sont des contrats de la commande publique les contrats conclus à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques. (…) ».

11. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que les subventions prévues par l’appel à projets litigieux constitueraient la contrepartie d’une prestation individualisée répondant aux besoins de l’Etat, le cahier des charges prévoyant que les entreprises candidates déterminent elles-mêmes les projets qu’elles proposent, les marchés et utilisateurs auxquels leurs offres sont destinées ainsi que leur modèle économique, et qu’il leur appartient notamment d’identifier les besoins de ces utilisateurs. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le dispositif méconnaîtrait les dispositions de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 et devrait être requalifié en marché public soumis aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le code de la commande publique.

[...]

MAJ 04/11/26 - Source : Conseil d'Etat, ArianeWeb, décision du 29 octobre 2026, n° 509230.

Jurisprudence

CE, 16 avril 2019, n° 420876, Société Sinfimmo, venant aux droits de Procedim, c/ CHS de la Savoie. Société CIS Promotion intervenante (Un appel à projets organisé volontairement pour céder un bien du domaine privé doit respecter l'égalité de traitement entre candidats, sans être soumis pour autant aux règles de la commande publique).

CE, 23 mai 2011, n°342520, Commune de Six-Fours-les-Plages - Publié au recueil Lebon (Une convention signée par une commune en vue de confier à un professionnel du spectacle des prestations d'exploitation de la billetterie et de promotion d'un festival, prévoyant la fourniture d'un service à la commune pour répondre à ses besoins, moyennant un prix tenant en l'abandon des recettes du festival et au versement d'une somme annuelle doit être regardée comme constitutive d'un marché public de services).

CE, 26 mars 2008, n° 284412, Région de la Réunion, Publié au recueil Lebon (Lorsqu'une personne publique bénéficie de prestations et que la somme peut être regardée comme leur contrepartie, elle constitue un prix, quelle que soit la qualification qui lui avait été donnée : une subvention peut ainsi être requalifiée en prix et le contrat en marché public).

CE, 6 avril 2007, n° 284736, Commune d'Aix-en-Provence (Une association créée par une collectivité pour exercer une mission de service public à caractère administratif, peut lui allouer des subventions, lorsqu’elle ne peut être assimilée à une entreprise intervenant sur un marché concurrentiel).