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Accord-cadre et comment calculer le chiffre d'affaires minimal exigé des candidats ?

Conseil d'Etat, 5 juin 2026, n° 512775

Peut-on exiger un chiffre d'affaires annuel calculé sur le montant maximal d'un accord-cadre pendant toute sa durée ?

Pas dans les conditions de cette consultation. Pour apprécier la capacité financière des candidats à un accord-cadre, il faut appliquer les règles particulières prévues par le code de la commande publique et tenir compte des conditions d'exécution prévues par les documents de la consultation. En l'espèce, le Conseil d'Etat juge que SNCF Réseau ne pouvait être regardée comme ayant exigé un chiffre d'affaires annuel égal à deux fois le montant maximal de chaque lot calculé sur cinq années.

Résumé

SNCF Réseau a lancé le 28 février 2025, en qualité d'entité adjudicatrice, une procédure de passation formalisée portant sur un accord-cadre multi-attributaire de travaux d'entretien des voies ferrées et de travaux liés à de petits investissements. L'accord-cadre était divisé en trois lots géographiques. Chacun des trois lots a été attribué aux sociétés Entreprise Fourchard, Amédée Fornoni et FT-Rail, dans des ordres distincts.

La société ETF, candidate évincée des trois lots, a saisi le juge du référé précontractuel sur le fondement de l'article L. 551-5 du code de justice administrative. Par une ordonnance du 2 février 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a suspendu les décisions d'attribution et ordonné à SNCF Réseau de reprendre la procédure au stade de l'analyse des candidatures. SNCF Réseau s'est pourvue en cassation.

Le chiffre d'affaires minimal doit être lié et proportionné aux conditions d'exécution du marché

L'article L2142-1 du code de la commande publique prévoit que les conditions de participation destinées notamment à vérifier la capacité économique et financière des candidats doivent être liées et proportionnées à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution. L'article R2142-2 reprend cette exigence lorsque l'acheteur fixe des niveaux minimaux de capacité.

Dans la rédaction applicable à la procédure engagée le 28 février 2025, l'article R2142-7 prévoyait que le chiffre d'affaires minimal exigé ne pouvait être supérieur à deux fois le montant estimé du marché ou du lot, sauf justifications liées à son objet ou à ses conditions d'exécution.

Pour les accords-cadres, l'article R2142-9 précise la base de calcul de ce plafond. Il prend en compte le montant total maximal des marchés subséquents ou des bons de commande dont l'exécution par un même titulaire pourrait être effectuée concomitamment. Si ce montant ne peut être estimé, le texte retient la valeur totale estimée des marchés ou bons de commande susceptibles d'être attribués à un même titulaire pendant la durée de validité de l'accord-cadre.

Le juge des référés avait dénaturé les documents de la consultation

Le règlement de la consultation indiquait que les candidats devaient justifier, pour chaque lot, d'un chiffre d'affaires minimal correspondant à deux fois le montant du lot visé. Mais les autres documents de la consultation encadraient les conditions d'exécution : le marché comportait une durée ferme de trente-six mois, susceptible d'être prolongée par deux périodes de douze mois, ainsi qu'un montant maximal pour les bons de commande et un nombre maximal de chantiers pouvant être attribués simultanément à un même soumissionnaire.

Au regard de ces éléments et des exigences de proportionnalité, le Conseil d'Etat juge que SNCF Réseau ne pouvait être regardée comme ayant voulu imposer un chiffre d'affaires annuel minimal correspondant à deux fois le montant maximal de chaque lot calculé sur une durée totale de cinq années.

En se fondant sur ce calcul pour considérer que SNCF Réseau avait commis une erreur manifeste dans l'appréciation des capacités financières des attributaires, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a dénaturé les pièces du dossier. Le Conseil d'Etat annule son ordonnance sur ce motif, sans examiner l'autre moyen du pourvoi.

La décision ne pose pas une règle selon laquelle tout accord-cadre doit être apprécié sur une période annuelle ou sur 50 % de son montant maximal. Ces éléments résultent des documents propres à la consultation de SNCF Réseau. Par ailleurs, le plafond de deux fois le montant estimé était celui applicable à cette procédure engagée en 2025 ; pour les consultations engagées depuis le 1er janvier 2026, l'article R. 2142-7 fixe désormais ce plafond à une fois et demie le montant estimé, sauf justification.

Les capacités des trois attributaires étaient suffisantes dans cette procédure

Après avoir annulé l'ordonnance, le Conseil d'Etat règle lui-même l'affaire dans le cadre du référé, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.

Il interprète les articles 3 et 7 du règlement de la consultation comme se référant au montant maximal susceptible d'être attribué à une même entreprise pendant une même période annuelle. Dans cette consultation, ce montant ne pouvait dépasser 50 % du montant maximal de chaque lot.

Le chiffre d'affaires minimal requis était ainsi de 5 785 724,91 euros pour le lot n° 1, 11 297 706,93 euros pour le lot n° 2 et 6 685 239,72 euros pour le lot n° 3. Les chiffres d'affaires annuels dont SNCF Réseau avait connaissance pour Entreprise Fourchard, Amédée Fornoni et FT-Rail étaient respectivement de 18 429 667 euros, 30 829 595 euros et 17 577 942 euros.

Le Conseil d'Etat en déduit que SNCF Réseau n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en considérant que les trois attributaires disposaient des capacités financières requises. Il écarte également le moyen relatif à leurs capacités humaines et matérielles, notamment au regard de l'exigence d'assurer simultanément cinq chantiers pour chaque lot.

Une offre inférieure de 45 % à celle d'un concurrent n'est pas automatiquement anormalement basse

Le Conseil d'Etat examine également l'offre de FT-Rail pour le lot n° 2. Il rappelle, sur le fondement des articles L. 2152-5 et L. 2152-6 du code de la commande publique, qu'une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché.

Lorsqu'une offre paraît anormalement basse, l'entité adjudicatrice doit demander à son auteur les précisions et justifications permettant d'expliquer le prix proposé. Le Conseil d'Etat précise qu'elle n'est pas tenue de poser des questions spécifiques. Le juge du référé précontractuel exerce un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation sur la décision prise à l'issue de cette vérification.

En l'espèce, le prix proposé par FT-Rail était inférieur de 45 % à celui de l'offre d'ETF et de 18 % à la moyenne des offres pour le lot n° 2. Le Conseil d'Etat juge néanmoins que SNCF Réseau n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en estimant que cette offre n'était pas de nature à compromettre la bonne exécution du marché.

Les écarts de 45 % et de 18 % constatés dans cette affaire ne constituent pas des seuils juridiques de détection ou de qualification d'une offre anormalement basse. La qualification dépend du caractère manifestement sous-évalué du prix et du risque qu'il fait peser sur la bonne exécution du marché.

Le référé précontractuel de la société ETF est rejeté

Le Conseil d'Etat écarte également le moyen selon lequel SNCF Réseau aurait modifié les notes pendant la négociation en utilisant d'autres critères que le prix. Il ne constate pas de manquement aux obligations de mise en concurrence sur ce point.

Après avoir annulé l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Montreuil, le Conseil d'Etat rejette la demande présentée par la société ETF, y compris ses conclusions à fin d'injonction. Il met à la charge d'ETF une somme de 4 500 euros à verser à SNCF Réseau au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour l'ensemble de la procédure.

Les enseignements pratiques de la décision

Pour fixer ou contrôler une condition de chiffre d'affaires minimal dans un accord-cadre, il faut appliquer les modalités particulières de calcul prévues par l'article R. 2142-9 du code de la commande publique et tenir compte des conditions d'exécution effectivement prévues par les documents de la consultation.

La solution retenue pour SNCF Réseau ne doit pas être généralisée aux autres accords-cadres. La période annuelle, la limite de 50 % du montant maximal de chaque lot et les montants chiffrés retenus par le Conseil d'Etat sont propres à cette procédure.

Il faut également distinguer la règle juridique de la raison de l'annulation prononcée en cassation. Le Conseil d'Etat annule l'ordonnance parce que le juge des référés a dénaturé les pièces du dossier en interprétant les documents de la consultation comme imposant un chiffre d'affaires annuel calculé sur deux fois le montant maximal du lot pendant cinq ans.

Enfin, un écart de prix important ne suffit pas à lui seul à établir qu'une offre est anormalement basse. L'acheteur doit apprécier les explications fournies et déterminer si le prix est manifestement sous-évalué au point de compromettre la bonne exécution du marché.

Texte

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« Au regard de ces conditions d’exécution du marché et des exigences de proportionnalité imposées par les dispositions citées au point précédent, SNCF Réseau ne peut être regardée comme ayant entendu exiger des candidats un chiffre d’affaires annuel minimal pour chaque lot correspondant à deux fois son montant maximal calculé pour une durée totale de cinq années. »

[...]

« Par suite, en se fondant sur le montant ainsi calculé pour juger que l’appréciation portée par la société SNCF Réseau sur les capacités financières des sociétés Entreprise Fourchard, Amédée Fornoni et FT-Rail, attributaires des trois lots de l’accord-cadre, était entachée d’une erreur manifeste, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a dénaturé les pièces du dossier. »

[...]

« Le juge du référé précontractuel exerce un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation sur une telle décision. »

[...]

MAJ 28/08/26 - Source : Conseil d'Etat, ArianeWeb