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CE, 24 novembre 2025, n° 497438, INPI

Mentionné dans les tables du recueil Lebon

Les pénalités contractuelles ne nécessitent pas de mémoire de réclamation préalable (art. 37 CCAG-FCS 2009).

La procédure de règlement amiable des différends prévue par les CCAG n'est pas applicable aux pénalités mises à la charge du titulaire unilatéralement par l'acheteur public. Les pénalités contractuelles imposées par l'acheteur ne constituent pas un différend au sens de l'article 37 du CCAG-FCS puisqu'elles résultent d'un acte unilatéral de l'acheteur et non d'une position écrite et explicite manifestant un désaccord entre les parties. L'opérateur économique peut contester ces pénalités en intentant une action en responsabilité contractuelle sans être tenu de respecter le délai de deux mois de l'article 37. Les délais applicables sont ceux de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur les personnes publiques.

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Résumé

Cette décision constitue un arrêt intéressant en matière de contentieux contractuel relatif aux pénalités contractuelles dans les marchés publics.

L'Institut national de la propriété industrielle avait infligé à son titulaire des pénalités d'un montant de 287 950 euros. Plus d'un an après cette décision, Engie ES a contesté ces pénalités. L'INPI soutenait que cette contestation tardive était irrecevable, notamment en invoquant le délai raisonnable d'un an et les exigences de l'article 37 du CCAG-FCS.

Le Conseil d'État déduit de son analyse que trois régimes procéduraux distincts doivent être appliqués :

• D'abord, les recours visant l'annulation ou la modification d'une décision administrative sont soumis au délai raisonnable, généralement limité à un an.
• Ensuite, les actions en responsabilité contractuelle ne connaissent pas ce délai et relèvent des règles de prescription.
• Enfin, l'article 37 du CCAG n'impose ses exigences formelles que pour les différends résultant d'une position écrite et explicite de l'acheteur.

Le point particulièrement intéressant de la jurisprudence est l'exclusion explicite des pénalités du champ d’application du CCAG alors applicable.

Selon le Conseil d'Etat, il résulte des termes des stipulations de l'article 37 du CCAG-FCS 2009 "qu’elles ne s’appliquent pas lorsque l’acheteur entend infliger au titulaire des pénalités au cours de l’exécution du marché. Dans ce cas, si le titulaire ne peut contester ces pénalités devant le juge qu’à la condition d’avoir présenté au préalable une demande et s’être heurté à une décision de rejet, les stipulations de l’article 37 relatives à la naissance du différend et au délai pour former une réclamation ne sauraient lui être opposées".

Lorsqu'un acheteur applique unilatéralement des pénalités, il n'y a pas différend au sens contractuel. Par conséquent, les stipulations relatives au délai de deux mois n'opposent pas un obstacle procédural à une action en responsabilité contractuelle présentée après ce délai.

Le Conseil d'État souligne aussi que cette exclusion est d'ordre public, ce qui signifie qu'elle ne souffre aucune modulation en fonction des circonstances.

Enfin, la décision confirme que l'application de pénalités pour retard suppose généralement une mise en demeure préalable, la dispense n'étant possible que sur la base d'une clause contractuelle expresse.

Texte

[...]

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 37 du cahier des clauses administratives générales (CCAG) applicable aux marchés publics de fournitures courantes et services, dans sa version résultant de l'arrêté du 19 janvier 2009 modifié : " 37.1. Le pouvoir adjudicateur et le titulaire s'efforceront de régler à l'amiable tout différend éventuel relatif à l'interprétation des stipulations du marché ou à l'exécution des prestations objet du marché. / 37.2. Tout différend entre le titulaire et le pouvoir adjudicateur doit faire l'objet, de la part du titulaire, d'un mémoire de réclamation exposant les motifs et indiquant, le cas échéant, le montant des sommes réclamées. Ce mémoire doit être communiqué au pouvoir adjudicateur dans le délai de deux mois, courant à compter du jour où le différend est apparu, sous peine de forclusion. / 37.3. Le pouvoir adjudicateur dispose d'un délai de deux mois, courant à compter de la réception du mémoire de réclamation, pour notifier sa décision. L'absence de décision dans ce délai vaut rejet de la réclamation. "

5. Il résulte des stipulations citées au point précédent de l'article 37 du CCAG que, lorsqu'intervient, au cours de l'exécution d'un marché, un différend entre le titulaire et l'acheteur, résultant d'une prise de position écrite, explicite et non équivoque émanant de ce dernier et faisant apparaître le désaccord, le titulaire doit présenter, dans un délai de deux mois, un mémoire de réclamation, à peine d'irrecevabilité de la saisine du juge du contrat. En revanche, il résulte des termes mêmes de ces stipulations qu'elles ne s'appliquent pas lorsque l'acheteur entend infliger au titulaire des pénalités au cours de l'exécution du marché. Dans ce cas, si le titulaire ne peut contester ces pénalités devant le juge qu'à la condition d'avoir présenté au préalable une demande et s'être heurté à une décision de rejet, les stipulations de l'article 37 relatives à la naissance du différend et au délai pour former une réclamation ne sauraient lui être opposées.

6. Ce motif, qui est d'ordre public et dont l'examen n'implique l'appréciation d'aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif retenu par l'arrêt attaqué pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 37 du CCAG.

7. En dernier lieu, en règle générale, les pénalités pour retard ne sont dues que du jour de la mise en demeure adressée à l'entrepreneur. La dispense de mise en demeure ne saurait résulter que de la volonté explicitement formulée par les parties ou déterminée par le juge d'après les circonstances particulières de chaque affaire, en tenant compte, notamment, de la nature du contrat et des termes employés dans la stipulation concernant la clause pénale.

8. Aux termes de l'article 14.1.1 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics de fournitures courantes et services, dans sa version résultant de l'arrêté du 19 janvier 2009 modifié : " les pénalités pour retard commencent à courir, sans qu'il soit nécessaire de procéder à une mise en demeure, le lendemain du jour où le délai contractuel d'exécution des prestations est expiré (...) ". La cour administrative d'appel de Versailles a toutefois souverainement jugé, sans erreur de droit ni dénaturation, que les parties, par les stipulations du cahier des clauses administratives particulières du marché, avaient entendu entièrement déroger aux stipulations de l'article 14 du cahier des clauses administratives générales. En en déduisant qu'en l'absence de stipulation expresse, le marché litigieux ne pouvait être regardé comme ayant dispensé l'acheteur d'adresser une mise en demeure préalable à son cocontractant avant l'application des pénalités contractuelles, la cour administrative d'appel de Versailles n'a pas commis d'erreur de droit.

9. Il résulte de tout ce qui précède que l'INPI n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque.

[...]

MAJ 15/12/25 - Source legifrance

Jurisprudence

CE, 24 novembre 2025, n° 497438, INPI (Les pénalités contractuelles ne nécessitent pas de mémoire de réclamation préalable. La procédure de règlement amiable des différends prévue par les CCAG n'est pas applicable aux pénalités mises à la charge du titulaire unilatéralement par l'acheteur public).

CE, 27 novembre 2019, n° 422600, Société SMA propreté et autres (Résiliation unilatérale par l’acheteur qui s'est abstenu d'arrêter le décompte de liquidation dans le délai qui lui était imparti. Inopposabilité des stipulations de l'article 37 du CCAGFCS relatives à la naissance du différend et au délai pour former une former une réclamation par le titulaire du marché).