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CJUE, 16 octobre 2025, Aff. C‑282/24, Polismyndigheten c. Konkurrensverket

Modification du mode de rémunération d'un accord-cadre et délimitation du changement de la nature globale.

La Cour de justice de l'Union européenne précise la distinction fondamentale entre la notion de "modification substantielle" d'un accord-cadre et celle de "changement de la nature globale" de celui-ci. Une modification de la méthode de rémunération, même si elle aurait pu influencer l'issue de la procédure initiale, ne change la nature globale de l'accord-cadre que si elle altère fondamentalement son équilibre économique, particulièrement en cas de révision drastique de l'importance relative de la tarification fixe et variable.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A62024CJ0282

Résumé

En Suède, l'autorité de police avait conclu deux accords-cadres pour des services de remorquage de véhicules, suite à un appel d'offres lancé en 2020 évalué sur la base du prix le plus bas. Le modèle de rémunération initial prévoyait un prix fixe pour les prestations situées dans un rayon de 10 kilomètres et un prix supplémentaire au kilomètre pour les trajets plus longs. Au cours de l'année 2021, sans engager de nouvelle procédure, l'autorité de police a modifié unilatéralement ces accords en augmentant le rayon du prix fixe (passé de 10 à 50 kilomètres) et en adaptant les niveaux de prix, de telle sorte que la valeur totale demeurait marginalement modifiée. L'autorité suédoise de la concurrence a saisi les juridictions internes estimant que cette modification constituait un changement substantiel de l'accord-cadre qui imposait une nouvelle procédure de passation.

La Cour de justice de l'Union européenne précise le régime des modifications d'accords-cadres en cours d'exécution selon l'article 72 de la directive 2014/24/UE relative à la passation des marchés publics.

La Cour indique que le régime dérogatoire prévu pour les modifications de faible valeur crée une flexibilité destinée à permettre aux acheteurs publics d'adapter les accords-cadres aux aléas de l'exécution.

Cette flexibilité repose sur deux conditions :

• d'une part, le respect des seuils de valeur (seuils européens et 10 % ou 15 % de la valeur initiale selon la nature du marché) ;
• d'autre part, l'absence de changement de la nature globale de l'accord-cadre.

La Cour distingue la notion de "modification substantielle" prévue à l'article 72, paragraphe 4, et celle de "changement de la nature globale".

Ces deux notions ne sauraient être assimilées, le législateur européen ayant délibérément employé des termes distincts au sein de la structure de la directive. L'exigence que la modification ne change pas la nature globale s'applique à toutes les modifications régies par les articles 72(1) et 72(2), indépendamment du caractère substantiel de la modification.

En conséquence, le fait qu'une modification aurait influencé l'issue de la procédure initiale ou qu'elle aurait pu motiver l'admission de candidats différents ne suffit pas, en tant que tel, à établir un changement global de nature.

S'agissant spécifiquement des modifications de rémunération, la Cour précise qu'une modification marginale en valeur de la méthode de rémunération ne saurait en toutes circonstances constituer un changement global de la nature de l'accord-cadre.

Cependant, elle précise que, dans des circonstances exceptionnelles, une modification drastique de l'importance relative entre tarification fixe et tarification variable puisse conduire à une altération fondamentale de l'équilibre de l'accord-cadre. Concrètement, tel sera le cas si cette modification produit un bouleversement de l'économie de l'accord-cadre conduisant à placer le titulaire dans une situation nettement plus favorable que celle qui aurait résulté de l'application de la méthode de rémunération initialement prévue.

Cette jurisprudence confirme que l'article 72, paragraphe 2, introduit par la directive 2014/24, matérialise une volonté du législateur européen de modérer la rigueur de la jurisprudence antérieure en autorisant une certaine flexibilité dans la gestion des contrats de longue durée, tout en préservant l'intégrité substantielle de ces contrats par le biais du critère du changement global de nature.

Texte

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 72 – Modification d’un accord-cadre en cours d’exécution – Valeur de la modification inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2 – Modification du modèle de rémunération d’un accord-cadre – Modification substantielle d’un accord-cadre – Changement de la nature globale d’un accord-cadre »

[...]

Arrêt

1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Polismyndigheten (autorité de police, Suède) au Konkurrensverket (autorité de la concurrence, Suède), au sujet de la demande de ce dernier d’infliger à l’autorité de police une amende pour avoir modifié des accords-cadres relatifs au remorquage de véhicules sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché.

[...]

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :

L’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE,

doit être interprété en ce sens que :

la modification de la méthode de rémunération prévue dans un accord-cadre ayant été attribué sur la base du critère du prix le plus bas, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale de cet accord-cadre ne subisse qu’une modification marginale, ne doit pas être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, au sens de cette disposition, sauf si la modification de la méthode de rémunération du même accord-cadre conduit à une altération fondamentale de son équilibre.

Textes

Article L2194-1 du Code de la commande publique (CCP)

Article R2194-8 du Code de la commande publique (CCP)

Article R3135-8 du Code de la commande publique (CCP)