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Accords-cadres à bons de commande et à marchés subséquents (Articles R2162-1 à R2162-14)

 

Accord-cadre au sens du code de la commande publique

L’accord-cadre permet de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d'une période donnée. La durée des accords-cadres ne peut dépasser quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs et huit ans pour les entités adjudicatrices, sauf dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur l'objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure ou par un risque important de restriction de concurrence ou de procédure infructueuse dans le cadre de la procédure de passation d'un accord-cadre engagée par une entité adjudicatrice.

(Source : article L2125-1 du Code de la commande publique)

Il comporte souvent des pièces financières, comme les BPU et DQE, avec des prix unitaires. Un accord-cadre à bons de commande n’exige obligatoirement que les prix des prestations susceptibles d’être commandées soient des prix unitaires.

Quand utiliser les accords-cadres ?

Les accords-cadres permettent de procéder à des achats répétitifs utilisables en cas d’incertitude sur le rythme ou l’étendue du besoin à satisfaire. 

L'utilisation d'un accord-cadre présente des avantages comme :

  • des bénéfices en termes de temps et de réactivité,
  • des économies d'échelle,
  • le partage des coûts de préparation et de mise en œuvre des marchés,
  • un risque réduit de fractionnement des marchés,
  • une diversification des fournisseurs et une stimulation de la concurrence,
  • ainsi que la garantie d'accéder plus facilement à des offres adaptées.

Indication des valeurs estimées et maximales dans l'avis de marché européen

Un avis de marché européen ou le cahier des charges doit indiquer (CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel A/S c/ Region Nordjylland og Region Syddanmark, Aff. C-23/20) :

  • d'une part, la quantité estimée ou la valeur estimée,
  • et, d'autre part, la quantité maximale ou la valeur maximale des produits à fournir dans le cadre d'un accord-cadre (Voir plus loin).

En ce qui concerne la valeur maximale à indiquer, la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) a rendu obligatoire la fixation d’un montant maximum dans les accords-cadres en jugeant que « au regard des principes d’égalité de traitement et de transparence énoncés à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2014/24 ainsi que de l’économie générale de cette directive, il ne sau rait être admis que le pouvoir adjudicateur s’abstienne d’indiquer, dans l’avis de marché, une valeur maximale des produits à fournir en vertu d’un accord-cadre »

Cadre juridique et code de la commande publique

Les règles correspondantes dans le code de la commande publique sont :

Deuxième partie : Marchés publics > Livre Ier : Dispositions générales > Titre VI : Règles applicables aux procédures de passation et aux techniques d’achat > Chapitre II : Règles applicables aux techniques d’achat > Section 1 : Accords-cadres

Accords-cadres et techniques d'achat du code de la commande publique

Au sens des textes nationaux issus de la réforme des marchés publics de 2016 les "accords-cadres sont les contrats conclus par un ou plusieurs acheteurs avec un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les règles relatives aux bons de commande à émettre ou les termes régissant les marchés subséquents à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées".

Ils sont classés dans les techniques d'achat avec le code de la commande publique (CCP).

L'Article R2162-2 du code de la commande publique distingue deux catégories d'accords-cadres :

  • Lorsque l’accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles, il donne lieu à la conclusion de marchés subséquents dans les conditions fixées aux articles R2162-7 à R2162-12. Il peut y avoir une remise en concurrence des titulaires.
  • Lorsque l’accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, il est exécuté au fur et à mesure de l’émission de bons de commande dans les conditions fixées à l'article R2162-13 et l'article R2162-14 du code de la commande publique. L’émission des bons de commande s’effectue sans négociation ni remise en concurrence préalable des titulaires, selon des modalités prévues par l’accord-cadre.

L’acheteur peut combiner ces deux dispositions et recourir à un accord-cadre exécuté en partie par des marchés subséquents et en partie par des bons de commande.

Dans un cas comme dans l'autres ces contrats peuvent être mono-attributaires (un seul titulaire du lot) ou multi-attributaires (plusieurs titulaires du lot).

Pour les contrats multi-attributaires il est à noter qu'il ne s'agit d'une procédure de référencement d'opérateurs économiques car chacune des parties prend des engagements. En effet, il ne s'agit pas ici d'une présélection visant à établir des marchés subséquents dont la consistance ne serait fixée qu’à la conclusion des marchés qui en découlent.

Il n'y a pas eu de modifications notables par rapport à l’ancien code des marchés publics de 2006.

Ces définitions sont issues des directives européennes et notamment de l’article 33 de la directive n°2014/24 du 26 février 2014. ainsi que de l'article 4 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Les accords-cadres des marchés de défense ou de sécurité sont régis par les articles R2362-1 et suivants du code de la commande publique.

Accords-cadres qui ne fixent pas toutes les stipulations contractuelles et marchés subséquents

L’accord-cadre qui ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles (articles R2162-7 à R2162-12) est intéressant lorsque le périmètre n'est pas précisément fixé ou pour des prestations qui peuvent subir des évolutions technologiques comme par exemple pour des achats de matériels informatiques. Les marchés subséquents permettent de ne pas définir précisément et à l’avance, les critères d'attribution.

L'accord-cadre peut être conclu :

  • avec un seul opérateur économique (accord-cadre mono-attributaire pour l'attribution des marchés subséquents)
  • ou plusieurs opérateurs économiques (accord-cadre multi-attributaires pour l'attribution des marchés subséquents) auquel cas il y a alors une mise en concurrence des titulaires de l’accord-cadre pour bénéficier d'offres actualisées et économiquement adaptées au contexte.

Possibilité d'attribution simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un marché subséquent

Marchés subséquents à un accord-cadre mono-attributaire et conditions d'attribution simultanée. Il est possible de prévoir l'attribution simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un marché subséquent. Conformément aux articles L2125-1, R2162-2, R2162-6, R2162-7 et R2162-9 du code de la commande publique (CCP), il appartient au pouvoir adjudicateur d'informer les candidats sur les conditions d'attribution des marchés subséquents à un accord-cadre mono-attributaire dès l'engagement de la procédure d'attribution de cet accord-cadre (CE, 6 novembre 2020, n° 437718, Métropole européenne de Lille).

Marchés subséquents des pouvoirs adjudicateurs et des entités adjudicatrices

Pour les pouvoirs adjudicateurs

Pour les pouvoirs adjudicateurs, lorsqu’un accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique, les marchés subséquents sont attribués dans les conditions fixées par l’accord-cadre. Préalablement à la conclusion des marchés subséquents, le pouvoir adjudicateur peut demander par écrit au titulaire de compléter son offre.

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, le pouvoir adjudicateur organise une mise en concurrence selon la procédure décrite aux articles R2162-9 et suivants.

Pour les entités adjudicatrices

Pour les entités adjudicatrices, les marchés subséquents sont passés sur la base de règles ou de critères objectifs et non-discriminatoires définis dans l’accord-cadre, qui peuvent inclure la remise en concurrence des titulaires. 

Accords-cadres à bons de commande qui fixent toutes les stipulations contractuelles

L’accord-cadre à bons de commande (Article R2162-13 et l'article R2162-14 du code de la commande publique) est intéressant pour des achats répétitifs de fournitures ou services courants. Ils sont moins adaptés pour les achats des prestations intellectuelles, ces derniers étant plus complexes.

Toutes les caractéristiques sont ici fixées. Les besoins sont donc connus quand à leur nature, il en est de même pour le prix, par contre ne sont pas connues les quantités à fournir ni le rythme des commandes. Ces contrats sont les "marchés à bons de commande" de l'ancien code des marchés publics.

Les accords-cadres à bons de commande sont couramment utilisés pour les achats répétitifs de fournitures ou services courants comme le gardiennage, les prestations de nettoyage des locaux, les fournitures de bureau, les prestations intellectuelles, ... On les rencontre ainsi dans toutes les catégories de marché.

Ils peuvent être mono-attributaire ou multi-attributaires

L’attribution des bons de commande s’effectue sans négociation ni remise en concurrence, que l’accord-cadre ait été conclu avec un ou plusieurs opérateurs économiques

Multi-attribution des accords-cadres à bons de commande

Comme leurs homologues à marchés subséquents, ce type de contrat peut prévoir l'attribution à plusieurs titulaires. Les contrats multi-attributaires de cette catégorie sont relativement peu utilisés mais certains OPH (Offices Publics de l'Habitat) en font usage depuis longtemps.

Les règles d'attribution des bons de commande doivent figurer avec précision dans les documents de la consultation en particulier au CCAP et l’attribution doit être automatique par la simple application des règles.

Les commandes sont réparties entre les titulaires, selon les modalités fixées par l’accord-cadre, qui doivent toujours être objectives, transparentes et non discriminatoires.

Le pouvoir adjudicateur peut recourir à différentes méthodes respectant les principes précédents et l’attribution des commandes peut notamment s'effectuer selon deux techniques :

Méthodes d'attribution des bons de commande des accords-cadres multi-attributaires

Méthode dite « en cascade »

La méthode d'attribution dite « en cascade » fait appel en priorité aux titulaires les mieux-disant. L’acheteur contacte le titulaire classé en première position et si ce dernier ne peut répondre dans les délais exigés, l’acheteur s’adresse au titulaire dont l’offre a été classée seconde et ainsi de suite.

Méthode dite du « tour de rôle »

Pour chaque bon de commande, le titulaire est choisi selon un roulement. Les documents de marché fixent alors les règles du roulement.

Quel que soit le mode d'attribution, ce dernier peut également garantir à chacun des titulaires une répartition équilibrée des commandes en termes de montants. 

Accords-cadres "mixtes"

Marché combiné avec un accord-cadre (sous l'empire du code des marchés publics [abrogé])

Il est possible d'utiliser la technique de l'accord-cadre dans un marché public qui comporte :

  • une partie de prestations sous forme de marché
  • une partie de prestations sous forme d'accord-cadre

moyennant le respect des conditions suivantes (1) :

  • les deux types de prestations doivent être parfaitement identifiés ;
  • la partie relative à l'accord-cadre respecte les règles spécifiques aux accords-cadres et la partie « marché » respecte celles relatives au marché (Rappelons qu'un accord-cadre n'est pas un marché si l'on revient à sa définition). Il est à noter qu'un accord-cadre à bons de commande n'implique pas forcément le recours à des prix unitaires même s'il en est fréquemment ainsi.
  • que la conclusion d’un marché public non alloti soit autorisée par les dispositions relatives à l’allotissement.
(1) CE, 29 octobre 2010, SMAROV, n°340212 (Aucune disposition du code des marchés publics, notamment l'article 77 de ce code relatif aux marchés à bons de commande, ni aucun principe n'interdisent d'inclure dans un unique marché des prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande et d'autres prestations, à condition que les deux types de prestations soient clairement distingués, que les stipulations du contrat relatives aux prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande respectent les dispositions de l'article 77 et que la conclusion d'un marché global soit permise par les dispositions de l'article 10 du même code relatives à l'allotissement.)

Accord-cadre à bons de commande combiné avec des marchés subséquents

Il est possible d'utiliser la technique de l'accord-cadre qui comporterait l’émission de bons de commande et l'utilisation de marchés subséquents, sous réserve de délimiter la partie relative aux marchés subséquents et celle relative aux bons de commande. Chaque partie doit respecte les dispositions qui la concerne.

Pièces de prix les plus courantes : BPU et DQE, mais sans exclusive

Souvent cette technique d'achat comporte des pièces financières, comme les BPU et DQE, avec des prix unitaires. Cependant, que ce soit pour un accord-cadre bons de commande ou à marchés subséquents, les prix ne sont pas forcément des prix unitaires. Ce n'est pas la forme des prix qui conduit au choix de cette forme de contrat.

Durée des accords-cadres

La durée des accords-cadres ne peut dépasser quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs et huit ans pour les entités adjudicatrices, sauf dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur l’objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure.

Conditions de recours à la négociation dans les marchés subséquents

Le recours à la négociation pour la passation des marchés subséquents n'est possible que lorsque l'accord-cadre a été passé selon une procédure permettant la négociation (QE AN n° 7793, M. Hervé Saulignac, 10/07/2018).

La négociation des marchés subséquents est donc possible si accord-cadre a été passé selon :

Il est également possible, si cela a été prévu dans l'accord-cadre, de recourir à des marchés subséquents négociés sans remise en concurrence si pour des raisons techniques, ces marchés ne peuvent plus être confiés qu'à un opérateur économique déterminé.

L’avis de marché doit indiquer la volumétrie et une estimation de la valeur totale des acquisitions

Le Conseil d'Etat précise que dans un accord-cadre l’avis de marché doit indiquer la volumétrie dans le cadre « Quantité ou étendue globale » et une estimation de la valeur totale des acquisitions sur la durée (CE, 12 juin 2019, n° 427397, Ministère des armées). Pour les procédures européennes cet avis de marché est annexé au règlement n° 2015/1986 établissant les formulaires standard pour la publication d'avis dans le cadre de la passation de marchés publics

Accords-cadres au sens de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014

Un accord-cadre est un accord conclu entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les conditions régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

Accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique, les marchés fondés sur cet accord-cadre sont attribués dans les limites des conditions fixées dans l’accord-cadre.

Pour la passation de ces marchés, les pouvoirs adjudicateurs peuvent consulter par écrit l’opérateur économique partie à l’accord-cadre, en lui demandant de compléter, si besoin est, son offre.

Accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, il est exécuté de l’une des manières suivantes:

a) sans remise en concurrence, selon les clauses et conditions de l’accord-cadre, lorsque celui-ci définit toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés, et les conditions objectives permettant de déterminer quel opérateur économique partie à l’accord-cadre est chargé de l’exécution; les documents de marché relatifs à l’accord-cadre précisent ces dernières conditions;

b) lorsque l’accord-cadre définit toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés, en partie sans remise en concurrence conformément au point a) et en partie avec remise en concurrence entre les opérateurs économiques parties à l’accord-cadre conformément au point c), dans le cas où cette possibilité a été stipulée par les pouvoirs adjudicateurs dans les documents de marché relatifs à l’accord-cadre. Le choix d’acquérir des travaux, fournitures ou services spécifiques par le biais d’une remise en concurrence ou directement selon les conditions figurant dans l’accord-cadre s’effectue en fonction de critères objectifs, qui sont énoncés dans les documents de marché relatifs à l’accord-cadre. Ces documents de marché précisent également les conditions qui peuvent faire l’objet d’une remise en concurrence;

Les possibilités prévues au premier alinéa du présent point s’appliquent aussi à tout lot d’un accord-cadre dont toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés sont définies dans l’accord-cadre, indépendamment du fait que toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés dans le cadre d’autres lots aient été ou non définies.

c) par une remise en concurrence des opérateurs économiques parties à l’accord-cadre, lorsque celui-ci ne définit pas toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés.

(Source : Art. 33 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014)

Accords-cadres au sens de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics [abrogée]

Les accords-cadres sont les contrats conclus par un ou plusieurs acheteurs avec un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les règles relatives aux bons de commande à émettre ou les termes régissant les marchés subséquents à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

(Source : Article 4 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics)

L'article 78 du décret 2016-360 distingue deux catégories d'accords-cadres :

  • Lorsque l’accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles, il donne lieu à la conclusion de marchés subséquents dans les conditions fixées à l’article 79 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
  • Lorsque l’accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, il est exécuté au fur et à mesure de l’émission de bons de commande dans les conditions fixées à l’article 80 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.

(Source : Article 78 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics)

Accords-cadres au sens du code des marchés publics 2006-2016 [abrogé]

Les accords-cadres sont les contrats conclus entre un des pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 [du CMP 2006] et des opérateurs économiques publics ou privés, ayant pour objet d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

(Source : Art. 1 du Code des Marchés Publics 2006 [abrogé])

Le régime des accords-cadres est défini à l'article 76 du code des marchés publics 2006.

Notons que les marchés à bons de commande au sens du code des marchés publics sont des accords-cadres au sens du droit communautaire (CE, 8 août 2008, n° 309136, Commune de Nanterre)

L’accord-cadre a pour caractéristique essentielle de séparer la procédure proprement dite de choix du ou des fournisseurs de l’attribution des commandes ou des marchés effectifs. Il s’agit plus d’un instrument de planification et d’optimisation de l’achat que d’une façon de différer les commandes.

L’accord-cadre est un dispositif qui permet de sélectionner un certain nombre de prestataires qui seront ultérieurement remis en concurrence lors de la survenance du besoin.

Un accord-cadre est un contrat conclu avec un ou plusieurs opérateurs économiques. Ce contrat pose les bases essentielles de la passation de marchés ultérieurs pris sur son fondement et accorde en conséquence une exclusivité unique ou partagée aux prestataires ainsi retenus pour une durée déterminée. Les marchés subséquents passés sur le fondement de cet accord peuvent compléter ses dispositions sans le modifier substantiellement.

L’accord-cadre dont le montant est inférieur aux seuils des procédures formalisées peut être passé selon une procédure adaptée. Pour les accords-cadres passés selon cette procédure, le pouvoir adjudicateur est libre de fixer le délai de réception des offres en fonction des caractéristiques de son contrat.

Au-dessus des seuils des procédures formalisées, l’accord-cadre peut être passé après appel d’offres ou, si les conditions prévues par le code sont satisfaites, au terme d’une procédure négociée ou d’un dialogue compétitif.

En règle générale, un accord-cadre est conclu par un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs avec plusieurs opérateurs économiques.

Les opérateurs économiques sont sélectionnés selon les critères déterminés pour choisir les offres indicatives économiquement les plus avantageuses.

Les termes de l’accord pourront être précisés ou affinés lors de la remise en concurrence des titulaires de l’accord-cadre.

Un accord-cadre peut aussi être conclu par un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs avec un seul opérateur économique.

Les marchés successifs attribués à l’opérateur économique titulaire de l’accord-cadre peuvent alors être conclus soit lors de la survenance du besoin, soit selon une périodicité particulière prévue par l’accord-cadre (ex. : lorsque le stock disponible de produits faisant l’objet de l’accord-cadre devient égal ou inférieur à un niveau pré-établi). Le montant à payer effectivement est alors défini, après remise en concurrence, dans chaque marché attribué sur la base de l’accord-cadre.

En cas de division en lots portant sur des produits ou des services différents, et si elle est effectuée lors de la survenance du besoin, cette remise en concurrence ne concerne que les titulaires des lots pour lesquels un besoin est constaté. Si elle est effectuée selon une périodicité définie, la remise en concurrence des titulaires des lots porte sur tous les lots.

Outre la planification, les accords-cadres présentent de multiples avantages :

  • un acheteur peut effectuer des achats à caractère répétitif en organisant une seule procédure complète de mise en concurrence des fournisseurs potentiels ;
  • des acheteurs multiples ayant des besoins similaires peuvent se grouper pour désigner au terme d’une procédure unique un ou plusieurs fournisseurs tout en conservant leur autonomie lors de l’attribution et du suivi de l’exécution des marchés proprement dits. Les acheteurs peuvent ainsi réduire fortement le coût de leurs procédures d’achat, obtenir des prix plus intéressants grâce à l’effet-volume tout en laissant aux services utilisateurs une marge de liberté significative dans la gestion des approvisionnements ;
  • la conclusion d’un accord-cadre sans minimum permet aussi par sa souplesse une forte réactivité. Un pouvoir adjudicateur peut notamment conclure un marché ou un bon de commande dans un délai très court lorsque des besoins ont un caractère aléatoire mais que leur nature est connue (réparations, matériels pour faire face à des catastrophes naturelles...) ;
  • il n’exige pas nécessairement la fixation d’un maximum et minimum, ce qui peut permettre de présélectionner un nombre de fournisseurs suffisant pour répondre de façon optimale aux différentes demandes ;
  • il permet de mieux prendre en compte les évolutions technologiques affectant les produits ou les services concernés ;
  • il induit un comportement économique sain dans la mesure où il repose sur une remise en concurrence à chaque apparition du besoin.

Pour les collectivités territoriales, l’attribution des marchés subséquents à l’accord-cadre, dont le montant est égal ou supérieur à celui des procédures formalisées, relève de la compétence de l’assemblée territoriale.

Accord-cadre et marché à bon de commande pour les entités adjudicatrices

Les modalités de passation des accords-cadres et des marchés à bons de commandes sont plus souples et moins encadrées que celles applicables aux pouvoirs adjudicateurs, notamment s’agissant de la durée de ces contrats, de l’absence d’un nombre minimum de candidats, ou encore de la possibilité de conclure les marchés passés sur la base d’un accord-cadre selon la procédure négociée sans mise en concurrence préalable (art. 169).

Accord-cadre au sens de la directive 2004/18/CE [abrogée]

Un accord-cadre est un accord conclu entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

(Source : Art. 1 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services)

Considérant(s) de la directive

(11) Il convient de prévoir une définition communautaire des accords-cadres ainsi que des règles spécifiques pour les accords-cadres passés pour des marchés tombant dans le champ d'application de la présente directive. Selon ces règles, lorsqu'un pouvoir adjudicateur conclut, conformément aux dispositions de la présente directive, un accord-cadre concernant notamment la publicité, les délais et les conditions de remise des offres, il peut conclure pendant la durée de cet accord-cadre des marchés basés sur cet accord-cadre soit en appliquant les termes fixés dans l'accord-cadre, soit, lorsque tous les termes n'ont pas été fixés à l'avance dans cet accord-cadre, après avoir remis en concurrence les parties à l'accord-cadre sur les termes non fixés. La remise en concurrence devrait répondre à certaines règles visant à garantir la flexibilité nécessaire et à garantir le respect des principes généraux, notamment le principe d'égalité de traitement. Pour ces raisons, la durée des accords-cadres devrait être limitée et ne devrait pas pouvoir dépasser quatre ans, sauf dans des cas dûment justifiés par les pouvoirs adjudicateurs.

(Source : considérant 11 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services)

Considérant(s) de la directive 2004/18/UE

(16) Afin de tenir compte des diversités existant dans les États membres, il convient de laisser à ces derniers le choix de prévoir la possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs de recourir à des accords-cadres, à des centrales d'achat, à des systèmes d'acquisition dynamiques, à des enchères électroniques et au dialogue compétitif, tels que définis et réglementés par la présente directive.

(Source : considérant 16 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services)

Accord-cadre au sens de la directive 2004/17/CE (directive secteurs spéciaux)

Un accord-cadre est un accord conclu entre une ou plusieurs entités adjudicatrices visées à l'article 2, paragraphe 2 (*),
et un ou plusieurs opérateurs économiques, et qui a pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours
d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

* Article 2, paragraphe 2 de la directive 2004/17/CE

La présente directive s'applique aux entités adjudicatrices:
a) qui sont des pouvoirs adjudicateurs ou des entreprises publiques et qui exercent une des activités visées aux articles 3 à 7;
b) qui, lorsqu'elles ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs ou des entreprises publiques, exercent, parmi leurs activités, l'une des activités visées à l'article 3 à 7, ou plusieurs de ces activités, et bénéficient de droits spéciaux ou exclusifs délivrés par une autorité compétente d'un État membre. 

Accord-cadre au sens de la fiche technique relative aux accords cadres publiée par la commission

Il s'agit de la fiche explicative relative aux accords cadres publiée par la commission le 14 juillet 2005 sous la référence CC/2005/03.

Le fiche explicative distingue deux catégories d'accords-cadres.

Bien que la directive classique se réfère exclusivement aux « accords-cadres », les dispositions visent en réalité deux situations différentes :

  • les accords-cadres qui fixent tous les termes de l'accord
  • les accords-cadres qui ne les fixent pas tous.

Dans un but purement explicatif la première variante pourrait être dénommée contrat-cadre et la deuxième accord-cadre stricto sensu.

Il faut souligner que l’utilisation de cette terminologie n’est pas obligatoire lors de la transposition de la directive. Il est également utile de rappeler que les accords-cadres fixant tous les termes (les contrats-cadres) constituent des marchés publics « traditionnels » et que, par conséquent, leur utilisation était possible sous l’empire des anciennes directives classiques (Directives 92/50/CEE, 93/36/CEE et 93/37/CEE) pour autant que leur passation ait été réalisée conformément aux règles procédurales de ces directives.

Les accords-cadres qui fixent tous les termes (les contrats-cadres) sont des instruments juridiques par lesquels les stipulations contractuelles applicables aux commandes (éventuelles) fondées sur ce type d’accord-cadre sont fixées de manière contraignante pour les parties à l’accord – en d’autres termes, l’utilisation (éventuelle) de ce type d’accord-cadre ne nécessite pas la conclusion de nouveaux accords entre les parties par exemple par des négociations, de nouvelles offres etc. Lorsqu’ils sont conclus avec plusieurs opérateurs économiques, ce type d’accords-cadres est visé (dans la directive) à l’article 32, paragraphe 4, premier tiret, alors que ceux conclus avec un seul opérateur économique sont visés à l’article 32, paragraphe 38.

Les accords-cadres qui ne fixent pas tous les termes (les accords-cadres stricto sensu) sont par définition incomplets :

  • soit ce type d’accords-cadres ne fixe pas de manière contraignante tous les termes nécessaires pour que les (éventuelles) commandes subséquentes fondées sur l’accord-cadre puissent être passées sans autre accord entre les parties,
  • soit certains termes ne sont pas visés par l’accord-cadre. En d’autres termes, certaines stipulations contractuelles doivent encore être fixées par la suite.

Accords-cadres au sens de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 [abrogée]

Les accords-cadres soumis à l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 sont les contrats conclus entre un des pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 3 de l'ordonnance ou une des entités adjudicatrices définies à l'article 4 de l'ordonnance et des opérateurs économiques publics ou privés ayant pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

(Source : ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics)

Négociation dans les marchés subséquents des accords-cadres

Lorsque l'accord cadre est passé selon une procédure d'appel d'offres, les marchés passés sur le fondement de cet accord cadre ne peuvent faire l'objet d'une négociation sauf dans les cas limitativement énumérés à l'article 35 du code des marchés publics.

Réponse du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie · publiée dans le JO Sénat du 01/03/2007 - page 459

Au-dessus des seuils des procédures formalisées, un accord-cadre peut être passé après appel d'offres, ou, si les conditions prévues par le code sont satisfaites, au terme d'une procédure négociée ou d'un dialogue compétitif.

Lorsque l'accord cadre est passé selon une procédure d'appel d'offres, les marchés passés sur le fondement de cet accord cadre ne peuvent faire l'objet d'une négociation.

Au contraire, ils ne peuvent que donner lieu à la remise d'une offre par les opérateurs parties à l'accord cadre et au choix, par le pouvoir adjudicateur, de l'offre économiquement la plus avantageuse au vu des critères fixés par l'accord-cadre, sans négociation.

Le recours à la négociation pour la passation des marchés publics n'est possible que dans les cas limitativement énumérés à l'article 35 du code des marchés publics.

Par conséquent, lors de la remise en concurrence d'un marché subséquent dans le cadre d'un accord-cadre multi-attributaires, l'acheteur public ne pourra envisager le recours à la négociation que s'il se trouve dans l'une des hypothèses prévues à l'article 35 du code des marchés publics.

Voir également

marchés subséquents des accords-cadres

contrat,

contrats-cadres

marchés publics,

Textes

Droit communautaire

Fiche technique sur les accords-cadres CC/2005/03 publiée par la commission le 14 juillet 2005 sous la référence CC/2005/03 (Accords cadres – Directive classique - Commission Européenne)

Directive classique

  • considérant 11 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services

  • considérant 16 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services


Droit national

Circulaire du 30 mars 2007 relative aux modalités de passation des accords-cadres par les collectivités territoriales NOR MCT/B/07/00041/C

Code des marchés publics 2006-2016 [abrogé]

Article 1er [Définition marché public et accord-cadre, marché de travaux, fournitures et services]

Article 2 [Pouvoirs adjudicateurs soumis au présent code]

Article 72 [Marché à tranches conditionnelles]

Article 76 [Accord-cadre]

Article 77 [Marché à bons de commande]

Article 169 [Opérateurs de réseaux, dispositions particulières pour les accords-cadres et marchés à bons de commande] [Opérateurs de réseaux]

Questions écrites au sénat ou à l'assemblée nationale - Réponses ministérielles

QE AN n° 7793, M. Hervé Saulignac, 10/07/2018 - Le recours à la négociation pour la passation des marchés subséquents n'est possible que lorsque l'accord-cadre a été passé selon une procédure permettant la négociation.

QE AN n° 32666, 13 août 2013 (Les cessions d'accords-cadres sont possibles avec l'accord du pouvoir adjudicateur, sous réserve qu'elles ne soient pas assorties d'une remise en cause des éléments essentiels de l'accord-cadre ou du marché, tels que la durée, le prix ou la nature des prestations (CE Section des finances, Avis 8 juin 2000, n° 364803). La cession de l'accord-cadre ou du marché subséquent se fait par un avenant de transfert, signé du pouvoir adjudicateur, du cédant et du cessionnaire).

Question écrite n° 05532 de M. Bernard Piras - Marchés à bons de commande et autorisation (Les bons de commande eux-mêmes constituent de simples actes d'exécution du marché. Ils ne peuvent être regardés comme des marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre et soumis à une remise en concurrence. Ils continuent donc à se rattacher aux décisions relatives à l'exécution des contrats, au sens de l'article L. 2122-22 (4° ) du CGCT).

Question écrite n° 05531 de M. Bernard Piras - 2 juillet 2009 - Marché à bons de commande et indication du montant dans l'avis d'appel public à la concurrence de la valeur totale des prestations et de la fréquence des bons à passer.

Question écrite n° 05530 de M. Bernard Piras - 11 septembre 2008 - Accords-cadres et règle de trois. La caractéristique des marchés à bons de commande est de ne plus donner lieu à une présentation d'offres, mais de s'exécuter sans remise en concurrence en réponse à l'émission d'un bon de commande, le plus souvent, soit en cascade. (Sénat).

Question écrite n° 05528 de M. Bernard Piras - 11 septembre 2008 - Accords-cadres, contrats-cadres, marchés à bons de commande et terminologie applicable. Les marchés à bons de commande sont des accords-cadres communautaires sans remise en concurrence. Nature d'un marché prolongeant un accord cadre.

QE sénat n° 25591 - 1er mars 2007 - Marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre  (site du sénat)

QE sénat n° 25415 - 1er mars 2007 - Marchés publics : transmission au représentant de l'État des contrats d'accords-cadres (site du sénat)

QE sénat n° 25411 - 1er mars 2007 - Marchés publics : application des dispositions de l'article L.2122-22 4° du CGCT aux accords-cadres (site du sénat)

Plusieurs délibérations sont nécessaires pour la passation des accords-cadres des collectivités territoriales

Jurisprudence

TA Paris, 17 juin 2024, n° 2413289 (Information des candidats sur les critères d’attribution des marchés subséquents à un accord-cadre. Irrégularité d’un accord-cadre à marchés subséquents sans identification des deux étapes que doivent constituer l'attribution de l'accord-cadre mono-attributaire et celle du marché subséquent).

CE, 12 juin 2024, n° 475214, Société Actor France (Crédits budgétaires alloués et montant maximum d'un accord-cadre porté à la connaissance des candidats à son attribution. Si les crédits budgétaires alloués à un marché destiné à être passé sous la forme d’un accord-cadre peuvent être inférieurs au montant maximum que prévoit le pouvoir adjudicateur, celui-ci ne peut toutefois écarter comme inacceptable une offre, sur le fondement de l’article 59 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 désormais codifié aux articles L. 2152-1 et L. 2152-3 du code de la commande publique (CCP), au motif qu’elle excède le montant de ces crédits budgétaires qu’à la condition que ce dernier montant ait été porté à la connaissance des candidats à son attribution).

CE, 24 novembre 2023, n°474108 (Le titulaire d’un accord-cadre multi attributaire peut contester la validité de cet accord-cadre en tant qu'il a été conclu avec d'autres opérateurs économiques et si les conditions de recevabilité sont réunies. Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, chacun de ses titulaires doit être regardé, pour l’exercice de l’action en contestation de la validité du contrat, comme un tiers à cet accord en tant que celui-ci a été conclu avec les autres opérateurs. Par suite, saisi par l’un des titulaires d’un recours en contestation de la validité de l’accord-cadre en tant qu’il a été conclu avec d’autres opérateurs économiques et si les conditions de recevabilité du recours en contestation de la validité du contrat par un tiers sont réunies, le juge du contrat peut prononcer, le cas échéant, la résiliation ou l’annulation de cet accord en tant qu’il a été attribué à ces autres opérateurs dès lors qu’il est affecté de vices qui ne permettent pas la poursuite de son exécution. La circonstance qu’une telle annulation ou une telle résiliation aurait pour effet de ramener le nombre des titulaires de cet accord-cadre à un nombre inférieur à celui envisagé par le règlement de la consultation est sans incidence sur la possibilité pour le juge de la prononcer....Lorsqu’il est ainsi saisi de conclusions contestant la validité de l’accord-cadre en tant qu’il a été conclu avec certains opérateurs économiques, le juge du contrat ne peut prononcer la résiliation ou l’annulation de l’accord-cadre dans son ensemble).

CAA Paris, 18 avril 2023, n° 21PA02213, Société Actor France (Accord-cadre et écart entre budget alloué et montant maximum - Caractère inacceptable d’une offre. La circonstance que le budget alloué soit inférieur au montant maximum de l'accord-cadre est sans incidence sur le caractère inacceptable d’une offre).

CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel A/S c/ Region Nordjylland og Region Syddanmark, Aff. C-23/20 (Obligation d'indiquer, dans l'avis de marché ou le cahier des charges, d'une part, la quantité estimée ou la valeur estimée et, d'autre part, la quantité maximale ou la valeur maximale des produits à fournir dans le cadre d'un accord-cadre – Principes de transparence et d'égalité de traitement).

CE, 12 juin 2019, n° 427397, Ministère des armées (Le montant maximum d’un accord-cadre peut-être fixé en fin de procédure négociée. Si l’avis de marché doit indiquer la volumétrie dans le cadre « Quantité ou étendue globale » et une estimation de la valeur totale des acquisitions sur la durée encore faut-il que le candidat évincé soit lésé).

CJUE, 19 décembre 2018, aff. C-216/17 (Clause d’extension de l’accord-cadre à d’autres pouvoirs adjudicateurs – Principes de transparence et d’égalité de traitement des opérateurs économiques – Absence de détermination du volume des marchés publics subséquents ou détermination par référence aux besoins ordinaires des pouvoirs adjudicateurs non signataires de l’accord-cadre – Interdiction).

CE, 10 octobre 2018, n° 410501 (Résiliation irrégulière d’un marché à bons de commande. Indemnisation du titulaire d’un marché comportant une valeur minimale).

CE, 17 décembre 2014, n° 385033, Communauté de communes du canton de Varilhes (Lorsque l’accord-cadre ne fixe pas de montant maximum, la valeur estimée du besoin est réputée excéder le seuil de procédure formalisée et ce, même si la valeur estimée de l’accord-cadre est inférieure aux seuils des procédures formalisées ou au seuil de publicité au JOUE pour les marchés de services du 3° de l’article R. 2123-1 du code de la commande publique).

CE, 25 octobre 2013, n° 369806, Région Languedoc Roussillon 'En principe, les parties à un contrat ne peuvent pas demander au juge l'annulation d'une mesure d'exécution de ce contrat, mais seulement une indemnisation du préjudice qu'une telle mesure leur a causé. Commet une erreur de droit le juge des référés qui regarde comme étant au nombre des actes dont les parties sont, par exception, recevables à demander l'annulation ou la suspension de l'exécution, la décision d'une région qui, comme il l'a lui-même relevé, n'a pas pour objet de résilier le marché à bons de commande conclu avec une association mais se borne à interrompre l'exécution de l'une des prestations prévues par l'un des bons. Une telle interruption constitue en effet une simple mesure d'exécution du contrat).

CE, 5 juillet 2013, n° 368448, Union des groupements d’achat public (UGAP), Sté SCC (Information des candidats sur les critères d’attribution des marchés subséquents à un accord-cadre. La pondération des critères peut s’exprimer par une fourchette mais l’écart maximal de cette fourchette doit être approprié et ne doit pas permettre l’absence de prise en compte ultérieure de certains des critères annoncés)

CE, 30 octobre 2012, n° 348476, Société Eiffage Travaux Publics Méditerranée (Chaque commande d’un marché de travaux à bons de commande donne lieu à des prestations propres pouvant faire l’objet d’une réception et d’un règlement dès leur réalisation. Par suite, sauf à ce que le contrat renvoie le règlement définitif de l’ensemble des commandes au terme du marché, chaque commande de travaux peut donner lieu à un règlement définitif qui ne saurait donc être regardé comme un règlement partiel définitif interdit par le deuxième alinéa de l’article 92 du code des marchés publics [Indemnisation des travaux supplémentaires].

CE, 21 mars 2011, n° 304806, Commune de Béziers - Publié au recueil Lebon - Recours Béziers II (Il est possible aux cocontractants de contester la décision de résiliation et demander la reprise des relations contractuelles)

CE, 29 octobre 2010, n° 340212, SMAROV (Un marché public peut inclure dans un unique marché des prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande et d'autres prestations rémunérées par un prix forfaitaire.)

CAA Bordeaux, n° 08BX00203, 8 septembre 2009, Sté Bull SA (Dans le cadre d’un accord-cadre, la durée maximale de quatre ans concerne la seule émission des bons de commande ou la conclusion des marchés subséquents, qui doit avoir lieu pendant la durée de validité de l’accord-cadre. Un bon de commande émis alors que la durée de validité de l’accord-cadre est expirée ne peut faire naître aucune obligation contractuelle et n’ouvre donc pas droit au paiement du titulaire. Toutefois, celui-ci peut demander à être indemnisé sur le fondement de l’enrichissement sans cause).

CAA Bordeaux, 30 juillet 2009, n° 08BX00239 (L'utilisation d'autres marchés publics, offrant des prestations similaires à celles définies dans l'accord-cadre, ne doit pas être considérée comme une violation contractuelle envers le titulaire de l'accord-cadre. Une telle infraction pourrait se produire si le titulaire était privé de l'exécution des prestations qu'il aurait raisonnablement anticipées compte tenu de l'évaluation d'un accord-cadre à bons de commande).

CE, 20 mai 2009, n° 316601, Ministre de la défense  (Même si les articles 76 et 77 du code des marchés publics prévoient qu’un accord-cadre peut être passé sans minimum ni maximum , le MINISTRE DE LA DEFENSE, qui entendait passer un tel marché, était cependant tenu de faire figurer, dans la rubrique Quantité ou étendue globale de l’avis d’appel d’offres, selon le modèle fixé par le règlement communautaire, à titre indicatif et prévisionnel, les quantités de matériels à fournir ou des éléments permettant d’apprécier l’étendue du marché).

CE, 8 août 2008, n° 309136, Commune de Nanterre (Le pouvoir adjudicateur n’est pas tenu de mentionner dans les avis d'appel public à la concurrence les niveaux minimaux de capacités professionnelles, techniques et financières exigés des candidats. Il n’est pas obligatoire de faire mention dans un avis d'appel d'offre de la date limite pour demander la communication du cahier des charges et des documents complémentaires. Les marchés à bons de commande au sens du code des marchés publics sont des accords-cadres au sens du droit communautaire)

CAA Paris, 3 juin 2008, n° 06PA02468, UGAP c/ Tryonyx (Les coûts des études nécessaires à la réalisation de prestations spécifiques, ainsi que les dépenses liées à la mobilisation du personnel pour l'exécution du marché, peuvent être imputés à la charge de l'acheteur).

CAA Bordeaux, 14 novembre 2006, n° 03BX02221, SA IPC-Corporation (Sous réserve de leur conformité, les bons de commande impliquent la responsabilité contractuelle du titulaire qui refuse de les exécuter).

CE, 10 mai 2006, n°288435, Société Schiocchet (Conditions de recours au marché à bons de commande et allotissement)

CAA Nancy, 23 mars 2006, n° 03NC00173, Commune de Sarreguemines (L'adhésion de l'acheteur à un montant minimum génère un droit à indemnisation en faveur du titulaire unique, dans le cas où ce montant n'est pas atteint10. L'indemnité ne se limite pas à la disparité entre le montant minimum et celui des prestations effectuées, mais reflète plutôt la marge bénéficiaire nette supplémentaire que le titulaire aurait réalisée en exécutant les commandes manquantes nécessaires pour atteindre ce minimum).

CE, Avis 8 juin 2000, n° 364803 (Il est possible pour le titulaire d'un accord-cadre mono-attributaire ou l'un des titulaires d'un accord-cadre multi-attributaire de transférer à un tiers les droits et les responsabilités qu'il détient conformément à l'accord-cadre. Il a également la possibilité de céder un marché subséquent en cours d'exécution à un tiers, pour autant que cette cession soit autorisée par l'acheteur et ne remette pas en question des éléments fondamentaux de l'accord-cadre ou du marché, tels que la durée, le prix ou la nature des prestations, et ce, selon les modalités établies par les articles R. 2194-1 à R. 2194-10 du code de la commande publique).

TA Versailles, 24 mars 1994, Préfet de l’Essonne c/ président du conseil général de l’Essonne.

CE, 18 janvier 1991, n° 91344, ville d’Antibes c/ SARL Dani (Droit à indemnisation au profit du titulaire dans l’hypothèse où le montant minimum montant ne serait pas atteint. Le montant de l’indemnité correspond à la marge bénéficiaire nette supplémentaire qu’aurait dégagée le titulaire en cas d’exécution des commandes manquantes pour atteindre ce minimum).

Fiches de la DAJ de Bercy

Fiche technique DAJ - Les accords-cadres 2019.

Fiche technique DAJ - Les accords-cadres 2017

Fiche technique DAJ - Conseils aux acheteurs sur les accords-cadres (Site du MINEFI) - 3 juillet 2009

Actualités

BPU et DQE avec des prix à zéro euro dans les accords-cadres (Entreprises, attention aux prix à zéro euros dans les pièces financières des accords-cadres (BPU et DQE) sans explication. Pour éviter toute ambiguïté pensez alors à préciser clairement les prestations gratuites dans les documents de réponse à la consultation (TA Besançon, 17 janvier 2023, n° 2202100)).

Obligation de mentionner un maximum dans les accords-cadres : A partir de quand s’applique cette règle ? (CE, 28 janvier 2022, n° 456418, Communauté de communes Convergence Garonne) - 15 février 2022.

Accords-cadres : l'avis de marché ou le cahier des charges doit indiquer les quantités ou valeurs estimées et maximales. - 22 juin 2021.

Le montant maximum d’un accord-cadre peut-être fixé en fin de procédure négociée. Si l’avis de marché doit indiquer la volumétrie dans le cadre « Quantité ou étendue globale » et une estimation de la valeur totale des acquisitions sur la durée encore faut-il que le candidat évincé soit lésé. - 02/07/19.

Accords-cadres à bons de commande - QE AN n° 3543, M. Jean-Luc Fugit, 20/02/2018 (L'acheteur peut désormais sortir de l'accord-cadre, sous conditions, pour l'acquisition de prestations qui en sont l'objet).

La définition du besoin - Fiche technique de la DAJ de 2017. La DAJ de Bercy a mis en ligne le 9 août 2017 sur son site Internet une fiche technique de 13 pages relative à la définition du besoin dans les marchés publics. Cette fiche fait le point sur les principales dispositions notamment le sourçage et les accords-cadres. - 24 août 2017. 

Accords-cadres - Fiche technique de la DAJ suite à la réforme de 2016. La DAJ de Bercy a mis en ligne le 9 août 2017 sur son site Internet une fiche technique de 18 pages relative aux accords-cadres. - 14 août 2017. 

Accords-cadres : Le MINEFE publie une fiche technique de synthèse sur son site Internet - Dans une Fiche technique sur les accords-cadres datée du 3 juillet 2009 le MINEFE précise les principales caractéristiques des accords-cadres tout en formulant un certain nombre de conseils en matière de passation de ces contrats. - 06 juillet 2009

CADA : Caractère communicable des documents dans les accords-cadres multi-attributaires aux entreprises titulaires de l’accord-cadre mais non retenues au titre des marchés subséquents - Avis de la CADA no de référence 20084709, séance du 23/12/2008 - 23 janvier 2009

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