Biens de retour d’un contrat de concession

Les biens de retour relatifs aux contrats de concession, ont été codifiés dans le Code de la commande publique. Ces investissements du concessionnaire, nécessaires au fonctionnement du service public, deviennent automatiquement propriété de la collectivité dès leur réalisation. La jurisprudence Commune de Douai de 2012 a systématisé ce régime qui concilie continuité du service public et efficacité économique. Au terme du contrat, ces biens reviennent gratuitement à la personne publique, avec une indemnisation possible pour la valeur non amortie selon des modalités précises basées sur la valeur nette comptable.

Définition

L'article L3132-4 du Code de la commande publique définit les biens de retour comme les biens meubles ou immeubles qui résultent d'investissements du concessionnaire et sont nécessaires au fonctionnement du service public. Ces biens deviennent automatiquement propriété de la personne publique dès leur réalisation, même si l'entreprise les finance entièrement.

Le cadre juridique des biens de retour

Les sources juridiques principales

1. Les dispositions du Code de la commande publique

La codification opérée par l'ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 a consacré la notion de biens de retour dans plusieurs articles du Code de la commande publique :

Article L3132-4 du CCP - Disposition qui définit les trois catégories de biens dans les concessions :

"Lorsqu'une autorité concédante de droit public a conclu un contrat de concession de travaux ou a concédé la gestion d'un service public :
1° Les biens, meubles ou immeubles, qui résultent d'investissements du concessionnaire et sont nécessaires au fonctionnement du service public sont les biens de retour. Dans le silence du contrat, ils sont et demeurent la propriété de la personne publique dès leur réalisation ou leur acquisition ;
2° Les biens, meubles ou immeubles, qui ne sont pas remis au concessionnaire par l'autorité concédante de droit public et qui ne sont pas indispensables au fonctionnement du service public sont les biens de reprise. Ils sont la propriété du concessionnaire, sauf stipulation contraire prévue par le contrat de concession ;
3° Les biens qui ne sont ni des biens de retour, ni des biens de reprise, sont des biens propres. Ils sont et demeurent la propriété du concessionnaire."

Article L3132-5 du CCP - Régime du retour gratuit :

"Au terme du contrat de concession de travaux ou du contrat concédant un service public, les biens de retour mentionnés à l'Article L3132-4 qui ont été amortis au cours de l'exécution du contrat de concession font retour dans le patrimoine de la personne publique gratuitement, sous réserve des stipulations du contrat permettant à celle-ci de faire reprendre par le concessionnaire les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public."

Article L3136-10 du CCP - Modalités d'indemnisation en cas de résiliation anticipée :

"Lorsque la personne publique concédante résilie avant son terme normal le contrat de concession de travaux ou le contrat concédant un service public, le concessionnaire a droit à l'indemnisation du préjudice qu'il subit à raison du retour anticipé des biens, à titre gratuit, dans le patrimoine de la personne publique s'ils n'ont pas été totalement amortis"

2. Les textes complémentaires

Le régime des biens de retour s'articule également avec :

• Les articles L2122-6 à L2122-14 du Code général de la propriété des personnes publiques relatifs aux droits réels sur le domaine public
• Les articles L1311-2 à L1311-8 du Code général des collectivités territoriales pour les collectivités locales

La jurisprudence

L'arrêt de principe (CE, 21 décembre 2012, n° 342788, Commune de Douai)

La décision (CE, 21 décembre 2012, n° 342788, Commune de Douai) constitue l'arrêt de référence en matière de biens de retour. Cette décision a précisé l'ensemble du régime juridique applicable, posant les principes suivants :

•  Les biens de retour sont définis comme "l'ensemble des biens, meubles ou immeubles, réalisés ou acquis dans le cadre de la convention qui sont indispensables au fonctionnement du service".
• Dans le silence de la convention, ces biens "appartiennent, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique".
• Le caractère gratuit du retour dans le sens où les biens dont la personne publique est propriétaire et qui ont été amortis font retour gratuitement à la personne publique.

Les évolutions jurisprudentielles récentes

L'arrêt (CE, 29 juin 2018, n° 402251, Sauze) a étendu le régime des biens de retour aux biens que le concessionnaire possédait antérieurement au contrat, précisant que "cette mise à disposition emporte le transfert des biens dans le patrimoine de la personne publique".

L'arrêt sur la concession du casino de Berck-sur-Mer (CE, 17 juillet 2025, n° 503317, Commune de Berck-sur-Mer) a étendu le régime des biens de retour aux biens appartenant à des tiers étroitement liés au concessionnaire, lorsque ces biens sont "spécialement aménagés pour l'activité et loués par la société propriétaire à sa filiale concessionnaire".

Les critères de qualification

Deux critères cumulatifs déterminent la qualification. Le bien doit être nécessaire au fonctionnement du service public, appréciation objective excluant les équipements de confort. Il doit également résulter d'un investissement du concessionnaire, excluant les biens fournis par l'autorité concédante.

Le critère de nécessité au service public

Le critère de qualification d'un bien de retour réside dans sa nécessité au fonctionnement du service public. Les biens se caractérisent par "un droit de retour gratuit à la personne publique concédante-délégante" s'ils sont "nécessaires au fonctionnement du service public et en tant que tel indissociablement liés audit service".

Le Conseil d'État a ainsi pu reconnaître comme biens de retour des éléments aussi divers que :

• Les installations techniques (sous-stations, postes transformateurs, canalisations)
• Les biens immobiliers affectés au service
• Les "droits d'administration des pages des réseaux sociaux relatives aux monuments" dans le cadre de certaines concessions culturelles

 Le critère d'investissement du concessionnaire

Les biens doivent "résulter d'investissements du concessionnaire" pour être qualifiés de biens de retour. Cette condition exclut les biens mis à disposition par l'autorité concédante, qui relèvent d'un régime distinct.

Régime de propriété et indemnisation

Le transfert de propriété vers la personne publique s'opère automatiquement dans le silence du contrat. Cette automaticité protège la continuité du service public en empêchant la soustraction d'équipements essentiels. 

Au terme du contrat, les biens entièrement amortis reviennent gratuitement à la collectivité.

Pour les biens non amortis, le concessionnaire a droit à indemnisation selon des modalités précises. Si l'amortissement était prévu sur une durée inférieure au contrat, l'indemnité correspond à la valeur nette comptable. Dans le cas contraire, elle équivaut à cette valeur recalculée sur la durée contractuelle.

Jurisprudence

CE, 17 juillet 2025, n° 503317, Commune de Berck-sur-Mer (Si les règles relatives aux biens dits « de retour » ne trouvent pas à s'appliquer aux biens qui sont la propriété d'un tiers au contrat de concession, quand bien même ils seraient affectés au fonctionnement du service public et nécessaires à celui-ci, il en va différemment dans le cas où, d'une part, il existe des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et du concessionnaire, lesquels permettent de regarder l'un comme exerçant une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de l'autre ou de regarder l'un et l'autre comme étant placé sous le contrôle d'une même entreprise tierce et, d'autre part, le bien, exclusivement destiné à l'exécution du contrat de concession, a été mis par son propriétaire à la disposition du concessionnaire pour cette exécution. Dans un tel cas, le propriétaire du bien doit être regardé comme ayant consenti à ce que l'affectation du bien au fonctionnement du service public emporte son transfert dans le patrimoine de la personne publique, dans les conditions) précédemment énoncées).

CE, 27 janvier 2020, n° 422104, Toulouse Métropole (Résiliation anticipée d’une concession de service public et règles d’indemnisation du concessionnaire à raison du retour des biens non totalement amortis).

CE, 29 juin 2018, n° 402251, Sauze (Extension du régime des biens de retour aux biens que le concessionnaire possédait antérieurement au contrat, précisant que "cette mise à disposition emporte le transfert des biens dans le patrimoine de la personne publique".).

CE, 13 février 2015, n° 373645, Communauté d'agglomération d'Épinal

CE, 21 décembre 2012, n° 342788, Commune de Douai (Définition des biens de retour. Dans le silence de la convention, ces biens "appartiennent, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique". Le caractère gratuit du retour).

CE, 4 juillet 2012, n° 352417, Communauté d'agglomération de Chartres Métropole (Si les dispositions de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) limitent la durée des conventions de délégation de service public et imposent qu'elles tiennent compte, pour la déterminer, de la nature et du montant des investissements à réaliser, 1) elles n'interdisent pas, par principe, que cette durée puisse être inférieure à celle de l'amortissement des investissements réalisés 2) et ne font pas obstacle au droit du délégataire à être indemnisé à hauteur des investissements non amortis à l'issue du contrat).