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Fractionnement des marchés publics - Accords-cadres et marchés à tranches

Le fractionnement des marchés publics est une technique d'organisation de l'achat qui permet à l'acheteur de répondre à des besoins dont le rythme ou les quantités restent incertains.

Le Code de la commande publique distingue deux formes principales de marchés fractionnés :

• Les accords-cadres (articles L2125-1 et R2162-1 à R2162-14 du CCP)
• Les marchés à tranches (articles R2113-4 à R2113-6 du CCP)

Par opposition, les marchés simples (principalement les marchés forfaitaires) sont des marchés passés pour des quantités déterminées, pour lesquelles les deux parties s'engagent. Ils supposent que l'acheteur ait une connaissance exacte de ses besoins pour une période déterminée.

Les accords-cadres

Définition

L'accord-cadre est une technique d'achat définie à l'article L2125-1 du code de la commande publique :

« L'accord-cadre [...] permet de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d'une période donnée. »

Les accords-cadres permettent de procéder à des achats répétitifs et sont particulièrement adaptés en cas d'incertitude sur le rythme ou l'étendue du besoin à satisfaire. Ils conviennent notamment aux achats de fournitures et services courants s'échelonnant tout au long de l'année (matériels bureautiques, consommables, prestations de maintenance, etc.).

Modes d'exécution

L'article R2162-2 du CCP prévoit deux modes d'exécution des accords-cadres :

a) Accords-cadres à bons de commande

Lorsque l'accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, il est exécuté au fur et à mesure de l'émission de bons de commande (articles R2162-13 et R2162-14 du CCP). Chaque bon de commande précise les prestations demandées et leurs quantités.

b) Accords-cadres à marchés subséquents

Lorsque l'accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles, il donne lieu à la conclusion de marchés subséquents (articles R2162-7 à R2162-12 du CCP). Les marchés subséquents précisent les caractéristiques et les modalités d'exécution des prestations non fixées dans l'accord-cadre.

Formes d'accords-cadres

a) Selon le nombre de titulaires

• Accord-cadre mono-attributaire conclu avec un seul opérateur économique
• Accord-cadre multi-attributaires conclu avec plusieurs opérateurs économiques, notamment pour assurer la sécurité d'approvisionnement ou lorsqu'une seule entreprise ne peut réaliser la totalité des prestations

b) Selon les montants (article R2162-4 du CCP)

Depuis le décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, les accords-cadres peuvent être conclus :

1°    Soit avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité

2°    Soit avec seulement un maximum

ATTENTION - OBLIGATION DE MAXIMUM
La possibilité de conclure des accords-cadres sans maximum a été supprimée par le décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, en application de la jurisprudence CJUE 17 juin 2021, Simonsen & Weel, aff. C-23/20.
L'accord-cadre prend fin lorsque le montant maximum contractuel est atteint.

Durée des accords-cadres

L'article L2125-1 du CCP fixe les durées maximales suivantes :

• 4 ans maximum pour les pouvoirs adjudicateurs
• 8 ans maximum pour les entités adjudicatrices

Des exceptions sont admises dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par l'objet de l'accord-cadre, par le fait que son exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure, ou par un risque important de restriction de concurrence (loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte).

Interdiction d'utilisation abusive

L'article R2162-1 du CCP prévoit que « les acheteurs ne peuvent recourir aux accords-cadres de manière abusive ou aux fins d'empêcher, de restreindre ou de fausser la concurrence ».

Les marchés à tranches

Définition et cas de recours

L'article R2113-4 du CCP dispose que « les acheteurs peuvent passer un marché comportant une tranche ferme et une ou plusieurs tranches optionnelles ».

Le recours au marché à tranches est adapté lorsque la prestation est parfaitement déterminable dans l'ensemble de ses composantes sur la base d'un programme défini en totalité, mais que son exécution complète est incertaine pour des motifs d'ordre économique ou financier (financement non encore assuré, évolution possible des besoins, etc.).

Contenu du marché

Le marché doit définir pour chaque tranche (article R2113-4 du CCP) :

• La consistance des prestations
• Le prix ou ses modalités de détermination
• Les modalités d'exécution des prestations

Cohérence des tranches

L'article R2113-5 du CCP exige que :

• Les prestations de la tranche ferme doivent constituer un ensemble cohérent
• Les prestations de chaque tranche optionnelle doivent également constituer un ensemble cohérent, compte tenu des prestations de toutes les tranches antérieures

Chaque tranche doit pouvoir satisfaire le besoin exprimé de manière autonome, sans qu'il soit nécessaire que les tranches suivantes soient affermies.

Affermissement des tranches optionnelles

L'article R2113-6 du CCP prévoit que :

• L'exécution de chaque tranche optionnelle est subordonnée à la décision de l'acheteur de l'affermir, notifiée au titulaire dans les conditions fixées par le marché
• L'acheteur n'est pas engagé sur les tranches optionnelles et n'est pas obligé de les affermir

Indemnités d'attente et de dédit

Lorsqu'une tranche optionnelle est affermie avec retard ou n'est pas affermie, le titulaire peut bénéficier, si le marché le prévoit et dans les conditions qu'il définit :

• D'une indemnité d'attente (en cas de retard d'affermissement)
• D'une indemnité de dédit (en cas de non-affermissement)

CE, 30 novembre 1990, n° 53636, Société Coignet Entreprise (Un pouvoir adjudicateur n’est pas engagé sur des tranches optionnelles et n'est par obligé de les affermir).

Tableau comparatif : Accords-cadres / Marchés à tranches

Critère	Accords-cadres	Marchés à tranches
Incertitude	Sur le rythme et/ou les quantités	Sur l'exécution complète (financement)
Définition du besoin	Nature connue, quantités incertaines	Besoin entièrement défini
Base légale CCP	L2125-1, R2162-1 à R2162-14	R2113-4 à R2113-6
Durée maximale	4 ans (Pouvoirs Adjudicateurs) / 8 ans (Entités Adjudicatrices)	Fonction du temps d'exécution
Engagement de l'acheteur	Sur le minimum	Sur la tranche ferme uniquement
Exécution	Bons de commande ou marchés subséquents	Affermissement des tranches optionnelles

Points à retenir

• Les anciens « marchés à bons de commande » du CMP ont été remplacés par les accords-cadres à bons de commande du CCP.
• Les anciennes « tranches conditionnelles » sont devenues les tranches optionnelles.
• Depuis 2022, les accords-cadres doivent obligatoirement comporter un maximum (CJUE Simonsen & Weel).
• L'acheteur n'est engagé que sur la tranche ferme ; les tranches optionnelles peuvent ne pas être affermies.

Textes

Code de la commande publique

Article L2125-1 - Techniques d'achat (définition des accords-cadres)

Articles R2162-1 à R2162-6 - Accords-cadres (dispositions générales)

Articles R2162-7 à R2162-12 - Marchés subséquents

Articles R2162-13 et R2162-14 - Bons de commande

Articles R2113-4 à R2113-6 - Marchés à tranches

Textes modificatifs

Décret n° 2021-1111 du 23 août 2021 - Suppression des accords-cadres sans maximum

Décret n° 2024-1251 du 30 décembre 2024 - Modification de l'article R2162-2 (modes d'exécution)

Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 - Extension des exceptions à la durée maximale des accords-cadres (industrie verte)

Jurisprudence

CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel A/S, Aff. C-23/20 (Obligation d'indiquer un maximum dans les accords-cadres. Obligation d'indiquer, dans l'avis de marché ou le cahier des charges, d'une part, la quantité estimée ou la valeur estimée et, d'autre part, la quantité maximale ou la valeur maximale des produits à fournir dans le cadre d'un accord-cadre – Principes de transparence et d'égalité de traitement).

CE, 28 janvier 2022, n° 456418, Communauté de communes Convergence Garonne (Application immédiate de l'arrêt Simonsen & Weel).

CJUE 14 juillet 2022, EPIC Financial Consulting, aff. C‑274/21 et C‑275/21 (Possibilité de dépassement du maximum si pas de modification substantielle).

CE, 30 novembre 1990, n° 53636, Société Coignet Entreprise (Un pouvoir adjudicateur n’est pas engagé sur des tranches optionnelles et n'est par obligé de les affermir. Mise au point du marché ayant conduit à de légères modifications des prestations apportées au contrat avant la signature de celui-ci).

Voir également

marchés fractionnés, fractionnement, marchés à bons de commande, bons de commande, marché à tranches conditionnelles, affermissement, Règlement partiel définitif, lots,

 clauses sensibles dans les marchés publics d'informatique
allotissement des marchés publics

=> et § 6.2 du Manuel d'application du Code des Marchés Publics 2004 [abrogé]