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Saucissonnage des marchés publics pour échapper aux seuils

Définition et qualification

Le fractionnement artificiel des marchés publics pour échapper aux seuils, communément appelé « saucissonnage », est formellement interdit. Une jurisprudence fournie existe en la matière.

Le saucissonnage consiste à fractionner artificiellement un besoin en plusieurs achats, lots ou procédures de faible montant afin de rester en dessous des seuils de publicité, de mise en concurrence ou de procédure qui auraient été applicables à la valeur globale du besoin.

Cette pratique irrégulière permet d'éviter les formalités de publicité et de mise en concurrence normalement applicables, permettant ainsi à l'acheteur de s'affranchir de certaines contraintes comme le formalisme exigé ou l'interdiction de négocier.

Fondement juridique (CCP)

L'interdiction de scinder les achats

L'article R2121-4 du code de la commande publique pose l'interdiction de scinder les achats ou de contourner le calcul de la valeur estimée du besoin :

« L'acheteur ne peut se soustraire à l'application du présent livre en scindant ses achats ou en utilisant des modalités de calcul de la valeur estimée du besoin autres que celles qui y sont prévues. »

Tout fractionnement n’est pas irrégulier. Un acheteur peut notamment allotir un marché, organiser plusieurs consultations ou conclure des contrats distincts lorsque cette organisation correspond à la réalité technique, économique ou fonctionnelle de ses besoins. L’irrégularité apparaît lorsque la division des achats a pour objet ou pour effet de minorer artificiellement la valeur estimée du besoin et d’appliquer un régime de passation moins contraignant.

Valeur estimée du besoin à prendre en compte

L’article R2121-1 impose de calculer la valeur estimée sur la base du montant total hors taxes du ou des marchés envisagés. L’acheteur doit notamment tenir compte : des options, des reconductions, de l’ensemble des lots, des éventuelles primes versées aux candidats ou aux soumissionnaires.

Pour les marchés de fournitures ou de services (article R2121-6 du CCP), la valeur estimée du besoin est déterminée sur la valeur totale des fournitures ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes :

• Soit en raison de leurs caractéristiques propres (possibilité d'utiliser une nomenclature)
• Soit parce qu'ils constituent une unité fonctionnelle

Pour les marchés de travaux (article R2121-5 du CCP), la valeur estimée est déterminée sur la valeur totale des travaux se rapportant à une opération, ainsi que celle des fournitures et des services mis à disposition du titulaire lorsqu'ils sont nécessaires à l'exécution des travaux.

L'article R2121-5 précise qu'« il y a opération de travaux lorsque l'acheteur prend la décision de mettre en œuvre, dans une période de temps et un périmètre limité, un ensemble de travaux caractérisé par son unité fonctionnelle, technique ou économique ».

L'acheteur applique ensuite au besoin ainsi estimé les seuils de procédure et de publicité correspondants.

La valeur du besoin est appréciée au moment de l’envoi de l’avis d’appel à la concurrence ou, en l’absence d’un tel avis, au moment où l’acheteur lance la consultation.

Seuils en vigueur

Les seuils européens sont révisés tous les deux ans.

Seuils de dispense de publicité et mise en concurrence

60 000 € HT pour les marchés de fournitures et services (article R2122-8 du CCP)

100 000 € HT pour les marchés de travaux

Seuils de procédure formalisée (à compter du 1er janvier 2026)

140 000 € HT pour les marchés de fournitures et services des autorités publiques centrales

216 000 € HT pour les marchés de fournitures et services des autres pouvoirs adjudicateurs (dont collectivités territoriales)

432 000 € HT applicable aux fournitures et services des entités adjudicatrices ainsi qu’aux marchés de défense ou de sécurité.

5 404 000 € HT pour les marchés de travaux et contrats de concession

Règlements délégués (UE) 2025/2150, 2025/2151 et 2025/2152 du 22 octobre 2025

Sanctions

Délit de favoritisme (article 432-14 du Code pénal)

Le saucissonnage peut être qualifié de délit de favoritisme prévu et réprimé par l'article 432-14 du Code pénal, qui sanctionne le fait « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics ».

Les peines encourues sont de 2 ans d'emprisonnement et 200 000 € d'amende (le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction).

La jurisprudence considère que le fractionnement artificiel des marchés pour se trouver sous les seuils de l'appel d'offres « crée au profit de l'attributaire une inégalité de traitement injustifiée », constituant le délit de favoritisme (Cass. crim., 13 décembre 2000, n° 99-86.876).

Responsabilité financière des gestionnaires publics

Depuis le 1er janvier 2023, la chambre du contentieux de la Cour des comptes peut engager la responsabilité financière d’un gestionnaire public lorsque les conditions prévues par le Code des juridictions financières sont réunies. Une irrégularité dans la passation d’un marché ou un fractionnement artificiel ne suffit pas, à lui seul, à entraîner automatiquement une sanction.

CDBF, 3 mai 2018, n° 220-783, ONAC-VG (amende de 1 500 €)

Nullité du marché

Le fractionnement artificiel peut entacher d’irrégularité la procédure de passation. Selon la nature du recours, la gravité du manquement et ses conséquences, le juge peut notamment prononcer la résiliation, la réduction de la durée, une sanction financière ou, dans les cas les plus graves, l’annulation ou la nullité du contrat.

Indices permettant d'identifier un saucissonnage

Plusieurs indices permettent de caractériser un saucissonnage :

• Marchés conclus simultanément ou à des dates rapprochées
• Marchés conclus avec les mêmes parties ou des opérateurs économiques liés
• Marchés portant sur le même objet ou des prestations homogènes
• Prestations caractérisées par une unité fonctionnelle, technique ou économique
• Utilisation de procédés techniques identiques
• Délais d'exécution identiques ou rapprochés
• Absence de nomenclature d'achats ou nomenclature inadaptée

Recommandations pratiques

Pour les acheteurs

Mettre en place un système de recensement et d'agrégation des besoins similaires des différents services

Adopter et utiliser une nomenclature d'achats adaptée aux spécificités de l'organisme

Procéder à un recensement annuel des dépenses par familles homogènes

Surveiller et respecter les seuils de procédure en vigueur

Documenter et motiver les choix de procédure dans une note interne

Pour les entreprises

Avant la signature, une personne ayant un intérêt à conclure le contrat et susceptible d’être lésée par le manquement invoqué peut exercer un référé précontractuel (article L551-1 du CJA).

Après la signature, un référé contractuel peut être exercé lorsque ses conditions légales sont réunies. Un tiers directement et certainement lésé dans ses intérêts peut également former un recours en contestation de la validité du contrat (article L551-13 du CJA).

Un signalement au procureur de la République peut être effectué en cas de soupçon de délit de favoritisme

Points de vigilance

1. Le saucissonnage n’est pas une infraction pénale autonome. Il peut toutefois contribuer à caractériser le délit de favoritisme prévu par l’article 432-14 du Code pénal lorsqu’il a permis de procurer ou de tenter de procurer à un opérateur un avantage injustifié.
2. L’élément intentionnel n’est pas automatiquement présumé. Il peut être déduit des fonctions exercées, de l’expérience de la personne concernée, de sa connaissance des règles et du caractère volontaire ou répété des opérations de contournement.
3. La Chambre du contentieux de la Cour des comptes peut également sanctionner les gestionnaires publics.
4. Mettre en place une nomenclature d'achats et un système de recensement annuel des besoins.

Textes

Code de la commande publique

Article R2121-1 - Base de calcul de la valeur estimée du besoin (montant total HT, options, reconductions, lots)

Article R2121-2 - Prise en compte des unités opérationnelles distinctes

Article R2121-3 - Moment de l'estimation (envoi de l'avis d'appel à la concurrence)

Article R2121-4 - Interdiction de scinder les achats

Article R2121-5 - Valeur estimée pour les marchés de travaux (notion d'opération)

Article R2121-6 - Valeur estimée pour les marchés de fournitures/services (prestations homogènes)

Article R2121-7 - Valeur estimée pour les besoins réguliers (12 mois)

Code pénal

Article 432-14 - Délit de favoritisme (atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats)

Jurisprudence

Fractionnement artificiel des marchés de travaux

Constituent une seule et même opération les travaux suivants :

CE, 26 juillet 1991, n° 117717, Commune de Sainte-Marie de la Réunion (Marchés conclus simultanément, mêmes parties, même objet - Deux marchés conclus presque simultanément entre les mêmes parties pour des travaux de voirie portant sur la même propriété constituent la réalisation d'une même opération dont le montant global dépassait le seuil).

CE, 26 septembre 1994, n° 122759, Préfet d’Eure-et-Loir (Marchés conclus pour un même quartier - Quatre marchés, ayant fait l'objet d'un unique avis d'information, conclus pour la réalisation de trottoirs en quatre endroits d'un même quartier de la commune, utilisant des procédés techniques identiques et devant être effectués dans des délais identiques. « Sous l'apparence de quatre marchés, il s'agissait en fait d'une même opération »). 

CE, 8 février 1999, n° 156333, syndicat intercommunal des eaux de la Gâtine (Travaux sur plusieurs équipements à dates rapprochées - Des travaux d'étanchéité et de peinture effectués par le même syndicat pour la réfection de deux châteaux d'eau à des dates rapprochées constituent une même opération).

Fractionnement artificiel des marchés d'informatique

Paris, 26 mai 2020, n° 19PA02002, M. A. c/ FEMIS (Le fractionnement artificiel de marchés publics d'informatique, associé à un favoritisme d'entreprises et une surfacturation, a entraîné le licenciement pour faute grave de l'auteur).

Saucissonnage et fractionnement de bons de commande

Cass. crim., 12 septembre 2018, n° 17-83.793 (Le recours abusif aux marchés à bons de commande pour fractionner artificiellement des prestations et contourner les règles de passation constitue le délit de favoritisme. La Cour de cassation confirme que le recours délibéré à un fractionnement artificiel de prestations, via l'émission de multiples bons de commande de faible montant, caractérise l'élément matériel du délit de favoritisme (Article 432-14 du Code pénal). En agissant ainsi pour s'affranchir des obligations de publicité et de mise en concurrence, l'acheteur octroie un avantage injustifié au prestataire. Dans cette affaire, l’intention coupable a été déduite d’un ensemble de circonstances démontrant la mise en place consciente d’un système destiné à contourner les règles de passation et les contrôles internes).

Voir également

caractéristiques des marchés publics d'informatique,