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Obligation d'indiquer la quantité et la valeur maximale dans les accords-cadres

CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel A/S c/ Region Nordjylland og Region Syddanmark, Aff. C-23/20 .

Saisie d'une question préjudicielle danoise, la Cour de justice de l'Union européenne confirme que l'avis de marché doit obligatoirement indiquer la quantité et/ou la valeur estimée ainsi qu'une quantité et/ou une valeur maximale des produits à fournir en vertu d'un accords-cadres dans les marchés publics. Cette exigence résulte de l'interprétation systémique de la directive 2014/24/UE et des principes de transparence et d'égalité de traitement qui sous-tendent toute procédure de passation. L'accord-cadre épuise ses effets une fois la limite maximale atteinte. Ces informations peuvent figurer indifféremment dans l'avis de marché ou dans le cahier des charges librement accessible.

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Accord-cadre – Directive 2014/24/UE – Article 5, paragraphe 5 – Article 18, paragraphe 1 – Articles 33 et 49 – Annexe V, partie C, points 7, 8 et 10 – Règlement d’exécution (UE) 2015/1986 – Annexe II, rubriques II.1.5 et II.2.6 – Procédures de passation des marchés – Obligation d’indiquer, dans l’avis de marché ou le cahier des charges, d’une part, la quantité estimée ou la valeur estimée et, d’autre part, la quantité maximale ou la valeur maximale des produits à fournir dans le cadre d’un accord-cadre – Principes de transparence et d’égalité de traitement – Directive 89/665/CEE – Article 2 quinquies, paragraphe 1 – Procédures de recours en matière de passation de marchés publics – Absence d’effets du contrat – Exclusion »

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Résumé

Contexte

Deux régions danoises avaient lancé, par avis du 30 avril 2019, une procédure ouverte en vue de conclure un accord-cadre d'une durée de quatre ans pour l'achat d'équipements permettant l'alimentation par sonde destinés à des patients à domicile et à des établissements. L'avis de marché précisait que la région du Jutland du Nord conclurait l'accord-cadre avec un opérateur économique unique, tandis que la région du Danemark du Sud ne participerait que sur option. Toutefois, cet avis ne contenait aucune information sur la valeur estimée du marché, ni sur la valeur maximale des accords-cadres, ni sur la quantité estimée ou maximale des produits dont l'achat était prévu.

L'annexe 3 de l'avis précisait expressément que les estimations indiquées et les volumes de consommation escomptés constituaient uniquement des prévisions, sans que le pouvoir adjudicateur ne s'engage à prendre livraison d'une certaine quantité de fournitures ou à acheter à concurrence d'un certain montant. La consommation effective pouvait donc s'avérer supérieure ou inférieure aux estimations. De surcroît, l'accord-cadre n'était pas exclusif, de sorte que le pouvoir adjudicateur conservait la faculté d'acquérir des produits similaires auprès d'autres fournisseurs dans le respect des règles régissant les marchés publics.

Par décision du 9 août 2019, les régions ont considéré que l'offre de Nutricia était la plus avantageuse. La société Simonsen & Weel, classée en seconde position, a formé un recours devant la commission de recours en matière de marchés publics, invoquant notamment le défaut d'indication de la quantité ou de la valeur estimée dans l'avis de marché ainsi que l'absence de mention d'une quantité ou d'une valeur maximale.

C'est dans ce contexte que la commission de recours danoise a décidé de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation de la directive 2014/24/UE.

L'obligation d'indiquer une quantité ou une valeur maximale, une exigence découlant de la directive

La Cour de justice rappelle d'abord que l'article 33, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2014/24/UE définit l'accord-cadre comme un accord conclu entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d'établir les conditions régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, « le cas échéant », les quantités envisagées. Cette locution adverbiale pourrait suggérer que l'indication des quantités serait facultative.

De même, l'article 49 de la directive 2014/24/UE dispose que les avis de marché contiennent les informations prévues à l'annexe V, partie C, de cette directive. Or, le point 10, sous a), de cette partie C prévoit que le pouvoir adjudicateur doit indiquer, « dans la mesure du possible », la valeur ou l'ordre de grandeur et la fréquence des marchés à attribuer dans le cadre d'un accord-cadre. Cette formulation pourrait également laisser penser que le pouvoir adjudicateur dispose d'une certaine marge d'appréciation.

Toutefois, la Cour précise que la seule interprétation littérale de ces dispositions n'est pas concluante. Elle procède donc à une analyse systémique en s'appuyant sur d'autres dispositions de la directive ainsi que sur les principes fondamentaux qui la sous-tendent.

L'interprétation de la directive 2014/24/UE

La Cour relève premièrement que l'article 5, paragraphe 5, de la directive 2014/24/UE prévoit expressément que, pour les accords-cadres, la valeur à prendre en considération est la valeur maximale estimée hors TVA de l'ensemble des marchés envisagés pendant la durée totale de l'accord-cadre. Dès lors que le pouvoir adjudicateur est tenu de calculer cette valeur maximale estimée pour déterminer la procédure applicable, il peut communiquer cette information aux soumissionnaires.

Deuxièmement, le point 7 de la partie C de l'annexe V de la directive impose au pouvoir adjudicateur de décrire le marché en indiquant notamment la quantité ou la valeur des fournitures. Le pouvoir adjudicateur ne peut se conformer à cette obligation sans indiquer, à tout le moins, une quantité et/ou une valeur maximale de ces fournitures.

Troisièmement, lorsqu'un pouvoir adjudicateur remplit le formulaire type figurant à l'annexe II du règlement d'exécution 2015/1986, il est tenu de faire figurer, à la rubrique II.2.6) relative à la valeur estimée, la valeur totale maximale pour la durée totale de chacun des lots.

Les principes de transparence et d'égalité de traitement comme fondement de l'obligation

La Cour rappelle que les principes fondamentaux d'égalité de traitement et de transparence énoncés à l'article 18, paragraphe 1, de la directive 2014/24/UE sont applicables lors de la conclusion d'un accord-cadre, ainsi que cela résulte expressément de l'article 33, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive.

Ces principes impliquent que toutes les conditions et modalités de la procédure d'attribution soient formulées de manière claire, précise et univoque dans l'avis de marché ou dans le cahier des charges. Cette exigence poursuit un double objectif : permettre à tous les soumissionnaires raisonnablement informés et normalement diligents d'en comprendre la portée exacte et de les interpréter de la même manière, et mettre le pouvoir adjudicateur en mesure de vérifier effectivement si les offres correspondent aux critères régissant le marché.

L'indication par le pouvoir adjudicateur de la quantité et/ou de la valeur estimée ainsi que d'une quantité et/ou d'une valeur maximale des produits à fournir en vertu d'un accord-cadre revêt une importance considérable pour un soumissionnaire. C'est en effet sur la base de cette estimation que celui-ci sera en mesure d'apprécier sa capacité à exécuter les obligations découlant de cet accord-cadre.

Si la valeur ou la quantité maximale estimée n'était pas indiquée ou si une telle indication ne présentait pas un caractère juridiquement contraignant, le pouvoir adjudicateur pourrait s'affranchir de cette quantité maximale. La responsabilité contractuelle de l'adjudicataire pourrait alors être recherchée pour défaut d'exécution si celui-ci ne parvenait pas à fournir les quantités demandées, quand bien même celles-ci excéderaient la quantité maximale mentionnée dans l'avis de marché. Une telle situation serait contraire au principe de transparence.

L'accord-cadre épuise ses effets une fois la limite maximale atteinte

La Cour précise que le pouvoir adjudicateur originairement partie à l'accord-cadre ne saurait s'engager, pour son propre compte et pour celui des pouvoirs adjudicateurs potentiels qui sont clairement désignés dans cet accord, que dans la limite d'une quantité et/ou d'une valeur maximale. Une fois que cette limite est atteinte, l'accord-cadre aura épuisé ses effets.

Cette solution concrétise l'interdiction de recourir aux accords-cadres de façon abusive ou de manière à empêcher, à restreindre ou à fausser la concurrence, telle que rappelée au considérant 61 de la directive 2014/24/UE. Elle donne également effet utile à l'article 33, paragraphe 2, troisième alinéa, de cette directive, selon lequel les marchés fondés sur l'accord-cadre ne peuvent en aucun cas entraîner des modifications substantielles des termes fixés dans ledit accord-cadre.

La Cour admet toutefois que sont permises, conformément à l'article 33, paragraphe 2, troisième alinéa, et à l'article 72 de la directive 2014/24/UE, les modifications de l'accord-cadre qui ne revêtent pas un caractère substantiel, étant entendu que, par principe, une telle modification revêt un caractère consensuel de sorte que l'accord de l'adjudicataire est requis.

La possibilité d'indiquer ces informations dans le cahier des charges

La Cour précise que l'indication de la quantité ou de la valeur maximale des produits à fournir en vertu d'un accord-cadre peut figurer indifféremment dans l'avis de marché ou dans le cahier des charges. En effet, à l'égard d'un accord-cadre, les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d'offrir, conformément à l'article 53, paragraphe 1, de la directive 2014/24/UE, par moyen électronique, un accès gratuit, sans restriction, complet et direct aux documents de marché à partir de la date de publication d'un avis.

La satisfaction de telles conditions est de nature à assurer le respect des principes de transparence et d'égalité de traitement. En revanche, ces principes ne seraient pas satisfaits dans l'hypothèse où un opérateur économique désirant accéder au cahier des charges afin d'évaluer l'opportunité de soumissionner serait contraint d'exprimer, au préalable, un quelconque intérêt auprès du pouvoir adjudicateur.

L'indication globale suffit, mais des précisions supplémentaires sont possibles

S'agissant de la manière dont ces informations doivent être présentées, la Cour rappelle que les principes de transparence et d'égalité de traitement s'opposent à ce qu'un pouvoir adjudicateur se limite à communiquer des informations partielles sur l'objet et l'étendue envisagée d'un accord-cadre.

L'indication peut apparaître de manière globale dans l'avis de marché, une telle mention suffisant à assurer le respect des principes de transparence et d'égalité de traitement. Néanmoins, rien ne s'oppose à ce qu'un pouvoir adjudicateur fixe des exigences supplémentaires et subdivise la quantité ou la valeur estimée globale des produits à fournir au titre de l'accord-cadre afin de caractériser les besoins du pouvoir adjudicateur originaire qui entend conclure un accord-cadre et ceux du ou des pouvoir(s) adjudicateur(s) originaire(s) qui ont émis le souhait de participer à cet accord-cadre de manière optionnelle.

De même, un pouvoir adjudicateur peut présenter distinctement, dans l'avis de marché, la quantité et/ou la valeur estimée ainsi qu'une quantité et/ou une valeur maximale des produits à fournir en vertu d'un accord-cadre pour chacun des pouvoirs adjudicateurs, que ceux-ci aient l'intention de conclure l'accord-cadre ou qu'ils disposent d'une option à cet effet.

L'inapplicabilité de la sanction d'absence d'effets

Enfin, la Cour examine si l'article 2 de la directive 89/665/CEE est applicable à une situation dans laquelle un avis de marché a été publié mais ne mentionne pas la quantité ou la valeur maximale.

La Cour rappelle que cette disposition vise à introduire une sanction sévère dont l'application devrait toutefois être cantonnée aux hypothèses les plus graves de violations du droit de l'Union des marchés publics, à savoir celles dans lesquelles un marché est passé de gré à gré sans avoir fait l'objet d'aucune publication préalable d'un avis de marché.

Il serait donc disproportionné d'étendre l'application de cette disposition à une situation dans laquelle un pouvoir adjudicateur a publié un avis de marché et rendu accessible le cahier des charges sans mentionner, dans cet avis ou ce cahier des charges, la quantité ou la valeur maximale. Dans une telle situation, le manquement du pouvoir adjudicateur à son obligation de mentionner l'étendue d'un accord-cadre est suffisamment perceptible pour pouvoir être décelé par un opérateur économique qui entendait soumissionner et qui devait être considéré comme averti.

 La portée de l'arrêt pour le droit français

Cet arrêt a eu une influence directe et immédiate sur le droit français de la commande publique. La Direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers rappelle, dans ses fiches techniques actualisées au 18 novembre 2025, que, conformément à cet arrêt, « tous les accords-cadres doivent prévoir un maximum en valeur ou en quantité » et qu'« il n'est plus possible de prévoir un accord-cadre sans maximum ».

Cette exigence a été transposée dans le code de la commande publique par le décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, qui a modifié l'article R2162-4. Ce texte prévoit désormais expressément que « les accords-cadres peuvent être conclus : 1° Soit avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité ; 2° Soit avec seulement un maximum en valeur ou en quantité ».

La Direction des affaires juridiques précise que l'acheteur doit porter à la connaissance des opérateurs économiques deux informations distinctes :

• d'une part, le montant estimatif des besoins auxquels l'accord-cadre est destiné à répondre, qui n'est en aucun cas contractuel mais permet aux soumissionnaires d'ajuster leur offre,
• et d'autre part, le maximum contractuel qui, une fois atteint, ne permettra plus d'émettre des bons de commande ou de conclure des marchés subséquents.

La jurisprudence administrative française a également intégré cette exigence. Le Conseil d'État a ainsi précisé, dans sa décision du 28 janvier 2022, Communauté de communes convergence Garonne (n° 456418), que « l'avis publié doit comporter la mention du montant maximal en valeur ou en quantité que prévoit le pouvoir adjudicateur » et que « cette indication peut figurer indifféremment dans l'avis de marché ou dans les documents contractuels mentionnés dans l'avis de marché et librement accessibles à toutes les personnes intéressées ».

Texte

[...]

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :

1) L’article 49 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, les points 7 et 8 ainsi que le point 10, sous a), de la partie C de l’annexe V de cette directive, lus en combinaison avec l’article 33 de ladite directive et les principes d’égalité de traitement et de transparence énoncés à l’article 18, paragraphe 1, de cette dernière, doivent être interprétés en ce sens que l’avis de marché doit indiquer la quantité et/ou la valeur estimée ainsi qu’une quantité et/ou une valeur maximale des produits à fournir en vertu d’un accord-cadre et qu’une fois que cette limite aura été atteinte, ledit accord-cadre aura épuisé ses effets.

2) L’article 49 de la directive 2014/24 ainsi que le point 7 et le point 10, sous a), de la partie C de l’annexe V de cette directive, lus en combinaison avec l’article 33 de ladite directive et les principes d’égalité de traitement et de transparence énoncés à l’article 18, paragraphe 1, de cette dernière, doivent être interprétés en ce sens que l’avis de marché doit indiquer la quantité et/ou la valeur estimée ainsi qu’une quantité et/ou une valeur maximale des produits à fournir en vertu d’un accord-cadre de manière globale et que cet avis peut fixer des exigences supplémentaires que le pouvoir adjudicateur déciderait d’y ajouter.

3) L’article 2 quinquies, paragraphe 1, sous a), de la directive 89/665/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux, telle que modifiée par la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, doit être interprété en ce sens qu’il n’est pas applicable dans l’hypothèse où un avis de marché a été publié au Journal officiel de l’Union européenne, même si, d’une part, la quantité estimée et/ou la valeur estimée des produits à fournir en vertu de l’accord-cadre envisagé ressort non pas de cet avis de marché, mais du cahier des charges et, d’autre part, ni ledit avis de marché ni ce cahier des charges ne mentionnent une quantité maximale et/ou une valeur maximale des produits à fournir en vertu dudit accord-cadre.

Source : http://curia.europa.eu/

Actualités

Obligation de mentionner un maximum dans les accords-cadres : A partir de quand s’applique cette règle ? (CE, 28 janvier 2022, n° 456418, Communauté de communes Convergence Garonne) - 15 février 2022.

Accord-cadre de services sociaux et maximum à indiquer : Est-il obligatoire d'indiquer une quantité ou valeur maximale des produits à fournir ? (CE, 2 février 2022, n° 457233, société Formation accompagnement conseil). - 15 février 2022.

Accords-cadres : l'avis de marché ou le cahier des charges doit indiquer les quantités ou valeurs estimées et maximales. - 22 juin 2021.

Jurisprudence

TA Montreuil, 4 juillet 2024, n° 2306149, Préfet de la Seine-Saint-Denis (Contrat conclu sans minimum ni maximum, ne respectant pas les dispositions  de l'article R2162-4 du code de la commande publique, selon lesquelles les accords-cadres peuvent être conclus avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité, ou seulement avec un maximum. En l'espèce, le contrat ne respectait pas ces dispositions. Le préfet est donc fondé à soutenir que le contrat conclu, a été attribué en méconnaissance des dispositions légales. Le juge, après avoir constaté l'irrégularité procédurale affectant la publicité et la mise en concurrence, a décidé que cette irrégularité, bien que non régularisable, ne justifie pas l'annulation du contrat, notamment en l'absence de volonté de favoriser un candidat).

CJUE 14 juillet 2022, EPIC Financial Consulting, aff. C‑274/21 et C‑275/21 (Dépassement du montant maximum d’un accord-cadre, possible si pas de modification substantielle de l’accord-cadre. « L’article 33, paragraphe 3, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens qu’un pouvoir adjudicateur ne peut plus se fonder, pour attribuer un nouveau marché, sur un accord-cadre dont la quantité et/ou la valeur maximale des travaux, fournitures ou services concernés qu’il fixe a ou ont déjà été atteinte(s), à moins que l’attribution de ce marché n’entraîne pas une modification substantielle de cet accord-cadre, ainsi que le prévoit l’article 72, paragraphe 1, sous e), de cette directive »).

CJUE, 19 décembre 2018, aff. C-216/17 (Clause d’extension de l’accord-cadre à d’autres pouvoirs adjudicateurs – Principes de transparence et d’égalité de traitement des opérateurs économiques – Absence de détermination du volume des marchés publics subséquents ou détermination par référence aux besoins ordinaires des pouvoirs adjudicateurs non signataires de l’accord-cadre – Interdiction. L'interdiction relative à l'absence de détermination du volume des marchés publics subséquents ou à la détermination par référence aux besoins ordinaires des pouvoirs adjudicateurs non signataires d'un accord-cadre, signifie que l'accord-cadre doit préciser dès son origine le volume maximal des prestations qui pourront être concernées. Il est interdit de ne pas déterminer ce volume ou de le définir par une référence aux "besoins ordinaires" des pouvoirs adjudicateurs non signataires, car cela compromettrait les principes de transparence, d'égalité de traitement et de concurrence. Cette interdiction assure que l’extension d’un accord-cadre à d’autres pouvoirs adjudicateurs ne se fasse pas au détriment de ces principes fondamentaux et que des limites claires soient établies).

Textes

Directive 2014/24/UE

Article 5, paragraphe 5 (méthodes de calcul de la valeur estimée)

Article 18, paragraphe 1 (principes de transparence et d'égalité de traitement)

Article 33 (accords-cadres)

Article 49 (avis de marché)

Article 53, paragraphe 1 (mise à disposition des documents de marché)

Article 72 (modification de marchés en cours)

Annexe V, partie C, points 7, 8 et 10

Considérants 59 à 62

Règlement d'exécution (UE) 2015/1986

Annexe II, rubrique II.2.6

Directive 89/665/CEE

Article 2 quinquies, paragraphe 1, sous a)

Code de la commande publique

Article R2162-4 (modifié par décret n° 2021-1111 du 23 août 2021)

Article R2121-8 (calcul de la valeur estimée)

Articles L2194-1 et suivants et R2194-1 et suivants (modifications en cours d'exécution)