Actualisation 2019 de la fiche DAJ sur les accords-cadres du Code de la commande publique

2 avril 2019

Les accords-cadres évoluent. La DAJ publie une fiche technique actualisée qui redéfinit leur place dans la commande publique. Ce document éclaire les praticiens sur le nouveau statut des accords-cadres, leurs modalités d'exécution et leur durée. Il aborde des points importants tels que l'exclusivité, les engagements minimums et maximums, ainsi que leur combinaison avec d'autres techniques d'achat. Que vous soyez pouvoir adjudicateur ou entité adjudicatrice, cette fiche fournit les éléments pour exploiter pleinement le potentiel des accords-cadres. Comment cet outil peut-il impacter les pratiques d'achat et s'adapter aux besoins spécifiques des acheteurs dans le respect du cadre réglementaire ?

La DAJ actualise sa fiche sur les accords-cadres. Cette fiche fait le point sur les principales dispositions à connaitre pour gérer ces contrats classés dans les techniques d'achat.

La Direction des Affaires Juridiques (DAJ) a récemment publié une fiche technique actualisée sur les accords-cadres, apportant des éclaircissements sur cet outil de la commande publique.

Cette mise à jour s'inscrit dans le cadre de l'entrée en vigueur du code de la commande publique et clarifie le régime juridique des accords-cadres.

Évolution du statut juridique

Le changement le plus notable concerne la qualification juridique des accords-cadres. Désormais, ils sont considérés comme une technique d'achat au même titre que le concours ou le système d'acquisition dynamique, et non plus comme une catégorie spécifique de marché public.

Cette évolution aligne le droit français sur les directives européennes, notamment la directive 2014/24/UE.

L'article L. 2125-1 du code de la commande publique définit l'accord-cadre comme un contrat permettant de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue d'établir les termes régissant les commandes à passer au cours d'une période donnée. Cette définition souligne la flexibilité de l'outil et son caractère anticipatoire.

Principales caractéristiques des accords-cadres

Modalités d'exécution

La fiche DAJ clarifie les deux principales modalités d'exécution des accords-cadres :

• L'exécution par marchés subséquents lorsque tous les termes ne sont pas fixés dans l'accord-cadre.
• L'exécution par bons de commande lorsque tous les termes sont fixés.

Il y a la possibilité de combiner ces deux modalités au sein d'un même accord-cadre, à condition d'identifier clairement les prestations relevant de chaque mode d'exécution. Cette flexibilité accrue permet aux acheteurs d'adapter l'outil à des besoins complexes et évolutifs.

Durée des accords-cadres

La fiche rapelle la limitation de principe de 4 ans pour les pouvoirs adjudicateurs, tout en précisant les cas exceptionnels permettant une durée supérieure. Ces exceptions doivent être dûment justifiées, notamment par l'objet de l'accord-cadre ou la nécessité d'amortir des investissements sur une période plus longue.

Pour les entités adjudicatrices, la durée maximale de principe est de 8 ans.

La justification d'une durée supérieure doit figurer dans l'avis d'appel à la concurrence pour les accords-cadres soumis aux seuils européens, mais n'a pas obligatoirement à être reprise dans les documents de la consultation remis aux candidats (CE, 10 mai 2006, Société Schiocchet).

Système fermé et exclusivité

La DAJ rappelle que l'accord-cadre est un système fermé, n'autorisant pas l'adhésion de nouveaux opérateurs économiques après sa conclusion. Cependant, la fiche précise les conditions dans lesquelles il est possible de prévoir des clauses de non-exclusivité, permettant à l'acheteur de recourir à d'autres fournisseurs dans des cas précis et définis.

Ces clauses doivent être suffisamment précises pour éviter tout risque de détournement de procédure. L'acheteur doit veiller à ne pas prévoir des cas de recours à des tiers trop larges, ce qui pourrait être assimilé à un contournement des règles de la commande publique.

Engagements minimum et maximum

La DAJ apporte des précisions sur la possibilité de prévoir un minimum et/ou un maximum en valeur ou en quantité dans les accords-cadres.

Elle détaille les implications de ces engagements, notamment en termes d'indemnisation potentielle en cas de non-atteinte du minimum.

• Pour les accords-cadres mono-attributaires, l'acheteur est tenu de passer des commandes à hauteur du minimum fixé, sous peine d'indemnisation du titulaire. Le montant de l'indemnité correspond à la marge bénéficiaire nette supplémentaire qu'aurait dégagée le titulaire en cas d'exécution des commandes manquantes (CE, 10 octobre 2018, Société du Docteur Jacques Franc).
• Pour les accords-cadres multi-attributaires, la situation est plus complexe. L'indemnisation sera difficile à établir, sauf si l'acheteur n'a pas pris les dispositions nécessaires pour remettre en concurrence les co-attributaires afin d'atteindre le montant minimum.

Marchés subséquents

La fiche détaille les modalités de passation et d'exécution des marchés subséquents. Pour les accords-cadres multi-attributaires, une remise en concurrence est obligatoire, sauf impossibilité technique.

La DAJ précise les règles de cette remise en concurrence, notamment en termes de délais et de critères d'attribution.

Les critères d'attribution des marchés subséquents doivent être prévus dans l'accord-cadre, mais peuvent différer de ceux utilisés pour l'attribution de l'accord-cadre lui-même. La pondération peut également être modifiée.

Bons de commande

Pour les accords-cadres à bons de commande, la fiche clarifie les règles d'émission et de répartition entre titulaires.

Les bons de commande sont émis sans négociation ni remise en concurrence, même dans le cas d'accords-cadres multi-attributaires. L'acheteur doit déterminer les modalités de répartition des commandes dès le lancement de la procédure, de manière objective, transparente et non discriminatoire.

La fiche détaille plusieurs méthodes d'attribution des commandes, telles que la méthode "en cascade" ou la règle du "tour de rôle". L'attribution du bon de commande doit résulter d'une application automatique des stipulations de l'accord-cadre et ne doit pas relever d'un pouvoir discrétionnaire de l'acheteur.

Combinaison avec d'autres outils

La DAJ souligne la possibilité de combiner les accords-cadres avec d'autres dispositifs de la commande publique, tels que les tranches optionnelles ou les groupements de commandes. Cette flexibilité offre aux acheteurs publics de nouvelles opportunités pour optimiser leurs stratégies d'achat.

Par exemple, un accord-cadre peut être fractionné en une tranche ferme et une ou plusieurs tranches optionnelles.
De même, il est possible de recourir à un accord-cadre dans le cadre d'un groupement de commandes ou d'une coordination des achats au sein d'une même entité.

Spécificités des marchés de défense ou de sécurité

La fiche aborde également les particularités des accords-cadres de défense ou de sécurité. Ces derniers sont soumis à des règles spécifiques, notamment en termes de durée (7 ans maximum en principe) et de modalités d'exécution.

Mutualisation des achats

La DAJ met en lumière les opportunités offertes par les accords-cadres en matière de mutualisation des achats.

Que ce soit dans le cadre de groupements de commandes ou de coordination des achats au sein d'une même entité, les accords-cadres s'affirment comme un levier puissant pour optimiser la commande publique à grande échelle.

Cependant, la fiche rappelle que l'accord-cadre est un système strictement fermé à l'égard des acheteurs. Il n'est pas possible d'en faire bénéficier des acheteurs non mentionnés dans l'accord-cadre initial.

Modifications et cessions

La fiche aborde la question des modifications des accords-cadres en cours d'exécution.

Elle précise que les termes de l'accord-cadre ne peuvent être substantiellement modifiés après sa conclusion. Toutefois, certaines modifications peuvent être envisagées dans le respect des dispositions du code de la commande publique.

Concernant les cessions, la DAJ indique qu'il est possible pour un titulaire de céder son accord-cadre à un tiers, avec l'accord de l'acheteur et sous réserve que cela ne remette pas en cause les éléments essentiels du contrat.

Sous-traitance

La fiche rappelle que la sous-traitance totale d'un marché subséquent est interdite, conformément aux règles générales de la commande publique.

Implications pratiques

Cette fiche technique constitue un outil de référence pour les acteurs de la commande publique. Elle précise le régime juridique des accords-cadres tout en mettant en lumière leur potentiel stratégique.

Les acheteurs publics disposent ainsi d'un cadre plus clair pour exploiter pleinement la flexibilité offerte par ce dispositif, tout en respectant les contraintes réglementaires.

La DAJ insiste sur l'importance pour les acheteurs de bien définir leurs besoins et leurs stratégies d'achat en amont, de choisir judicieusement entre les différentes modalités d'exécution, d'anticiper les évolutions potentielles pour limiter les risques de modification substantielle, et de maintenir un équilibre entre sécurisation des approvisionnements et stimulation de la concurrence.

Ce qu'il faut retenir

• Un nouveau statut avec des accords-cadres qui sont désormais qualifiés de "technique d'achat" et non plus de catégorie spécifique de marché public.
• Des modalités d'exécution avec la possibilité de combiner marchés subséquents et bons de commande au sein d'un même accord-cadre.
• Une durée de 4 ans maximum pour les pouvoirs adjudicateurs, 8 ans pour les entités adjudicatrices, sauf exceptions justifiées.
• Un système fermé sans possibilité d'ajout de nouveaux opérateurs après la conclusion, mais possibilité de clauses de non-exclusivité.
• Une flexibilité avec la combinaison possible avec d'autres outils comme les tranches optionnelles ou les groupements de commandes.
• Des engagements avec une clarification sur les minimums et maximums en valeur ou en quantité.
• Les marchés subséquents avec des précisions sur les modalités de remise en concurrence et d'attribution.
• Les marchés à bons de commande avec des règles d'émission et de répartition entre titulaires clarifiées.
• Des spécificités avec des dispositions particulières pour les marchés de défense ou de sécurité.
• Une mutualisation avec des opportunités pour la coordination des achats et les groupements de commandes.

Jurisprudences

CE, 29 octobre 2010, n° 340212, Syndicat mixte d'assainissement de la région ouest de Versailles (SMAROV) (Un marché peut réunir des prestations à bons de commande et d'autres prestations, à condition de les distinguer, de respecter les règles propres aux bons de commande et de justifier le marché global au regard des règles d'allotissement).

CE, 10 mai 2006, n° 288435, Société Schiocchet (Sous l'ancien Code des marchés publics, une durée supérieure à quatre ans devait être justifiée par un cas exceptionnel, sans obligation de faire figurer cette justification dans les documents de la consultation remis aux candidats).

CE, 10 octobre 2018, n° 410501, Société du docteur Jacques Franc (En cas de résiliation irrégulière d'un marché à bons de commande comportant un minimum, le manque à gagner certain porte sur le minimum garanti. Le titulaire doit prouver sa perte de bénéfice net, calculée en tenant compte des charges fixes et variables).

CE, 18 janvier 1991, n° 80827, Ville d'Antibes c/ SARL Dani (Le non-respect du minimum de travaux commandés ouvre droit à l'indemnisation de la marge bénéficiaire perdue sur les prestations manquantes. Une fraction de la rémunération du gérant a été écartée faute de justification).

CAA Nancy, 23 mars 2006, n° 03NC00173, Commune de Sarreguemines (Le non-respect du minimum de commandes permet d'indemniser la marge bénéficiaire perdue et, selon les circonstances, les frais de personnel maintenu à disposition pour le marché et non redéployé, sous réserve de justifier le préjudice).

CAA Paris, 3 juin 2008, n° 06PA02468, UGAP c/ Trionyx (Le non-respect du minimum de commandes peut donner lieu à l'indemnisation du bénéfice net perdu, des frais d'études spécifiques non amortis et des frais de stockage justifiés).

CE, 20 mai 2009, n° 316601, Ministre de la Défense (Même sans minimum ni maximum, l'avis de marché devait indiquer des quantités prévisionnelles ou des éléments permettant d'apprécier l'étendue de l'accord-cadre. En l'espèce, le candidat n'a pas démontré que cette omission était susceptible de le léser).

CE, 17 décembre 2014, n° 385033, Communauté de communes du canton de Varilhes (Sous l'ancien régime, un marché à bons de commande sans maximum était réputé dépasser les seuils de procédure formalisée et imposait une publicité au JOUE. Depuis 2022, les accords-cadres doivent comporter un maximum).

CAA Bordeaux, 30 juillet 2009, n° 08BX00239, Marcellin X (La cour écarte la responsabilité de l'acheteur pour un marché à bons de commande sans minimum, dont le recours était justifié par l'imprévisibilité des besoins. Le titulaire ne prouvait pas que des commandes de ses lots avaient été attribuées à un concurrent).

CJUE, 19 décembre 2018, affaire C-216/17 (Un pouvoir adjudicateur clairement désigné dès l'origine peut bénéficier d'un accord-cadre sans l'avoir signé. Le volume maximal global des prestations doit être défini dès sa conclusion, dans le respect des exigences de transparence).

CE, 25 octobre 2013, n° 369806, Région Languedoc-Roussillon (L'interruption d'une prestation prévue par un bon de commande, sans résiliation du marché, constitue une mesure d'exécution. Le titulaire ne peut en demander l'annulation ou la suspension, mais peut réclamer l'indemnisation du préjudice subi).

Articles du Code de la Commande Publique concernés

Article L2125-1 (Techniques d'achat, dont les accords-cadres, et règles relatives à leur durée).

Articles R2162-1 à R2162-6 (Dispositions générales sur les accords-cadres, notamment leurs modalités d'exécution et l'obligation de prévoir un maximum).

Articles R2162-7 à R2162-12 (Conclusion et attribution des marchés subséquents, selon que l'accord-cadre comporte un ou plusieurs titulaires).

Articles R2162-13 et R2162-14 (Définition et émission des bons de commande sans négociation ni remise en concurrence préalable des titulaires).

Article R2121-8 (Calcul de la valeur estimée du besoin sur toute la durée de l'accord-cadre ou du système d'acquisition dynamique).

Articles R2184-1 à R2184-6 (Rapport de présentation des procédures menées par les pouvoirs adjudicateurs pour les marchés et systèmes d'acquisition dynamiques atteignant les seuils européens, sous réserve des exceptions prévues).

Articles R2194-1 à R2194-10 (Conditions de modification des marchés en cours d'exécution et obligations relatives aux avis de modification).

Article L2193-2 (Définition de la sous-traitance et responsabilité du titulaire à l'égard de l'acheteur).

Articles R2362-1 à R2362-8 (Dispositions applicables aux accords-cadres des marchés de défense ou de sécurité, aux marchés subséquents et aux bons de commande).

Autres textes cités

Directive 2014/24/UE du 26 février 2014 (Article 33)

Directive 2014/25/UE du 26 février 2014 (Article 51)

Règlement d'exécution de la Commission n° 842/2011 du 19 août 2011

Circulaire du ministre de l'intérieur du 30 mars 2007 (NOR MCT/B/07/00041/C)

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Le plan de la fiche technique de la DAJ sur les accords-cadres

1. Des dispositions communes régissant tous les accords-cadres

1.1. Le recours à l'accord-cadre relève de l'appréciation de l'acheteur

1.2. Le recours à l'accord-cadre suppose de respecter certaines exigences prévues par la réglementation

1.2.1. L'accord-cadre doit comporter les éléments relatifs à l'offre elle-même

1.2.2. La durée de l'accord-cadre est encadrée

1.2.2.1. Pour les pouvoirs adjudicateurs

1.2.2.2. Pour les entités adjudicatrices

1.2.3. L'accord-cadre peut être mono-attributaire ou multi-attributaire

1.2.4. L'accord-cadre peut être conclu avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité, ou avec un minimum, ou avec un maximum, ou encore sans minimum ni maximum

1.2.4.1. Existence d'un minimum ou d'un maximum

1.2.4.2. Absence de montant minimum et maximum

1.3. L'accord-cadre est un système fermé pendant sa durée d'exécution mais ne suppose pas nécessairement une exclusivité d'achat auprès du ou des titulaires

1.3.1. En ce qui concerne les titulaires

1.3.2. En ce qui concerne l'acheteur

1.4. La procédure de passation de l'accord-cadre est celle d'un marché public ordinaire

2. Des spécificités persistantes au sein de la catégorie des accords-cadres liées à leurs modalités d'exécution

2.1. Les modalités de passation et d'exécution d'un accord-cadre s'exécutant par la conclusion de marchés subséquents

2.1.1. La consultation du titulaire de l'accord-cadre mono-attributaire

2.1.2. La remise en concurrence des titulaires de l'accord-cadre multi-attributaires

2.1.2.1. Pour les accords-cadres des pouvoirs adjudicateurs

2.1.2.2. Pour les accords-cadres des entités adjudicatrices

2.1.3. L'attribution des marchés subséquents

2.1.3.1. Les marchés subséquents sont attribués sur la base de critères énoncés dans l'accord-cadre

2.1.3.2. Les textes n'imposent pas que les marchés subséquents des collectivités territoriales soient soumis à l'avis de la commission d'appel d'offres

2.1.3.3. Les marchés subséquents ne sont pas soumis au délai de suspension de la signature

2.1.3.4. Les marchés subséquents ne font pas obligatoirement l'objet d'un avis d'attribution

2.1.4. La durée des marchés subséquents

2.2. Les modalités de passation et d'exécution d'un accord-cadre s'exécutant par l'émission de bons de commande

2.2.1. Prix des prestations

2.2.2. Comment émettre des bons de commandes ?

2.2.2.1. Nature et fonction

2.2.2.2. Modalités d'attribution des bons de commande

2.2.3. Règlement des bons de commande

2.2.4. Le titulaire peut-il contester la décision d'interrompre l'exécution d'un bon de commande ?

2.3. Les modalités de passation et d'exécution d'un accord-cadre en partie avec remise en concurrence et en partie sans remise en concurrence

2.4. Autres questions liées à l'exécution des accords-cadres

2.4.1. Résiliation

2.4.2. Cession

2.4.3. Sous-traitance

2.4.4. Les règles applicables aux marchés publics en cas d'entreprise en difficultés s'appliquent aux accords-cadres et aux marchés subséquents

2.4.5. Cession et nantissement de créances

2.4.5.1. Cession ou nantissement de créances résultant d'un accord-cadre mono-attributaire

2.4.5.2. Cession ou nantissement de créances résultant d'un accord-cadre multi-attributaire

3. Combinaison de l'accord-cadre avec d'autres outils mis à la disposition des acheteurs : croisement de la mutualisation dans le temps et de la mutualisation dans l'espace

3.1. Accord-cadre et tranches optionnelles

3.2. Accord-cadre et mutualisation des achats

3.2.1. Le groupement de commandes

3.2.2. La coordination des achats

3.2.3. La notion de convention de prix

4. Le cas des accords-cadres de défense ou de sécurité

Réponses ministérielles

Rép. min. n° 32666, JOAN du 13 août 2013 (Cession d'un accord-cadre ou d'un marché subséquent avec l'accord de l'acheteur. Résiliation possible à l'égard d'un seul titulaire).

Rép. min. n° 22828, JOAN du 23 avril 2013 (Modification du montant maximum d'un accord-cadre multi-attributaire. La réponse exigeait un avenant avec tous les titulaires).

Rép. min. n° 5532, JO Sénat du 25 décembre 2008 (Les bons de commande sont des actes d'exécution. Leur signature ne nécessite pas une autorisation distincte du conseil municipal).

Rép. min. n° 5530, JO Sénat du 18 décembre 2008 (La règle des trois titulaires ne s'appliquait pas aux marchés à bons de commande. Les commandes pouvaient être réparties en cascade ou à tour de rôle).

Rép. min. n° 25591, JO Sénat du 1er mars 2007 (Négociation des marchés subséquents exclue après un accord-cadre passé par appel d'offres. Elle était admise dans les cas prévus pour les procédures négociées).

Rép. min. n° 16892, JO Sénat du 31 mai 2005 (Les bons de commande sont des documents d'exécution. Ils n'ont pas à être transmis individuellement au préfet au titre du contrôle de légalité).

Fiches de la DAJ de Bercy

Fiche technique DAJ - Les accords-cadres 2026.

Fiche technique DAJ - Les accords-cadres - 2019.

Actualités

Douze fiches techniques de la DAJ actualisées en 2025 et 2026 (La Direction des Affaires juridiques met à la disposition des acheteurs publics, des autorités concédantes et des opérateurs économiques une série de fiches techniques consacrées aux principales notions du droit de la commande publique. Les versions actuellement en ligne ont été actualisées à des dates échelonnées entre novembre 2025 et mars 2026). - 30 mars 2026. 

Accords-cadres à bons de commande - QE AN n° 3543, M. Jean-Luc Fugit, 20/02/2018 (L'acheteur peut désormais sortir de l'accord-cadre, sous conditions, pour l'acquisition de prestations qui en sont l'objet).