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Valeur technique d’une offre - Les références du candidat ne remplacent pas l’analyse de l’offre

Conseil d’État, 8 février 2010, n° 314075, Commune de La Rochelle

Publié au recueil Lebon

Dans cette procédure, des références professionnelles examinées au stade de la candidature peuvent-elles aussi servir à noter la valeur technique ?

Dans cette procédure, le Conseil d’État distingue l’examen des capacités du candidat, auquel se rattachaient ses références professionnelles, et l’appréciation de la valeur intrinsèque de son offre. Il annule les articles 1er et 2 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux pour erreur de droit, puis règle l’affaire au fond dans cette mesure. Il juge alors que la commission d’appel d’offres a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant équivalentes les valeurs techniques des offres. Le Conseil d’État ne pose pas une règle générale selon laquelle la longueur ou le degré de détail entraîne mécaniquement une meilleure notation. Il vérifie l’adéquation du contenu du mémoire avec le critère annoncé dans le RC.

Recommendation méthodologique aux entreprises :
Un mémoire technique efficace se construit marché par marché. Son plan détaillé doit reprendre les attentes de la consultation et conduire l’entreprise à expliquer concrètement comment elle exécutera les prestations demandées.

Résumé

La société Goppion avait demandé réparation du préjudice résultant de son éviction de trois lots du marché de restructuration du muséum d’histoire naturelle de La Rochelle. Le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur appel de Goppion, la cour administrative d’appel de Bordeaux a condamné la commune à lui verser 150 000 euros au titre de son éviction du lot n° 1. La commune s’est pourvue en cassation et Goppion a formé un pourvoi incident sur le montant de son indemnisation.

Pour apprécier la valeur des offres, la cour avait tenu compte, outre du contenu du document technique produit par chaque entreprise, de leurs références professionnelles respectives. Le Conseil d’État censure ce raisonnement avant de régler lui-même le litige au fond.

Les références professionnelles relevaient ici de l’examen des candidatures

Le Conseil d’État applique les articles 52 et 53 du code des marchés publics alors en vigueur ainsi que le règlement de la consultation. Ce dernier prévoyait que les références similaires des entreprises seraient examinées lors de l’admission des candidats. Le choix des offres reposait ensuite sur la valeur technique de l’offre, appréciée à partir d’une notice technique, et sur le prix.

Les capacités du candidat, établies notamment par ses références professionnelles, devaient donc être examinées au stade de la candidature. Les offres des entreprises admises devaient ensuite être comparées au regard des critères prévus pour leur attribution.

En utilisant les références professionnelles des deux entreprises pour apprécier la valeur de leurs offres, la cour administrative d’appel ne s’est pas fondée exclusivement sur la valeur intrinsèque de celles-ci. Le Conseil d’État juge qu’elle a commis une erreur de droit.

Le Conseil d’État constate ensuite une erreur manifeste d’appréciation de la valeur technique

Après l’annulation des articles 1er et 2 de l’arrêt, le Conseil d’État règle l’affaire au fond dans cette mesure. La notice technique d’Atelier Blu dressait une liste générale de ses moyens immobiliers, matériels, véhicules et personnels, sans expliquer comment ces moyens seraient mis en œuvre pour réaliser les éléments modulaires d’exposition du muséum.

La notice de Goppion comportait au contraire des dispositions précises concernant l’opération projetée. Elle décrivait de manière détaillée les moyens techniques et humains, les matériaux devant être utilisés ainsi que les lignes directrices des propositions relatives à la conservation des objets.

Le Conseil d’État tient également compte des conclusions du rapport d’analyse des offres du maître d’œuvre. Selon ce rapport, la notice d’Atelier Blu ne démontrait pas son aptitude à prendre en charge une réalisation muséographique de ce type, tandis que l’offre de Goppion répondait aux prescriptions du marché et présentait le maximum de garanties techniques. Pour une présentation générale du rapport d’analyse des offres, voir le formulaire OUV8.

Au regard des exigences fixées par le règlement de la consultation, le Conseil d’État juge que la commission d’appel d’offres a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que la valeur technique des deux offres était équivalente.

La décision ne juge pas que l’offre d’Atelier Blu était irrégulière. Elle sanctionne l’appréciation portée sur la valeur technique des offres dans les circonstances de cette consultation. Elle ne permet donc pas de déduire qu’une notice technique générale rend, par elle-même, une offre irrégulière.

Un mémoire technique trop général peut pénaliser la valeur technique de l’offre

Cette décision apporte également un enseignement très concret pour les entreprises qui utilisent un mémoire technique type.

La société Atelier Blu disposait de moyens immobiliers, de matériels, de véhicules et de personnel. Mais sa notice se limitait à les énumérer. Elle n’expliquait pas comment ces moyens seraient effectivement mobilisés pour réaliser les prestations particulières du marché.

A l’inverse, la notice de Goppion comportait elle aussi certaines indications générales pouvant être utilisées pour d’autres vitrines d’exposition. Le Conseil d’État relève cependant qu’elle n’était pas « stéréotypée », car elle contenait des dispositions précises propres à l’opération du muséum de La Rochelle. Elle détaillait notamment les moyens humains et techniques, les matériaux prévus pour le chantier et les propositions concernant la conservation des objets.

La différence est importante pour la notation de la valeur technique. Il ne suffit pas de montrer que l’entreprise possède des moyens. Le mémoire doit permettre à l’acheteur d’apprécier comment ces moyens répondent concrètement aux exigences du marché et aux critères prévus par le règlement de la consultation.

Ainsi, une entreprise peut disposer de moyens importants et d’une solide expérience, mais obtenir une moins bonne appréciation de sa valeur technique si son mémoire reste général et ne démontre pas leur mise en œuvre pour le marché concerné.

Cette décision ne signifie pas qu’il faudrait rédiger chaque mémoire entièrement à partir d’une page blanche. Une trame et certains contenus peuvent être réutilisés. Mais ils doivent être adaptés au marché. Le risque apparaît lorsque le mémoire technique type devient une présentation standard de l’entreprise au lieu d’une réponse précise au besoin de l’acheteur.

En pratique, la bonne question n’est donc pas seulement : « Quels sont nos moyens ? », mais : « Quels moyens allons-nous affecter à ce marché et comment allons-nous les mettre en œuvre pour répondre aux attentes de l’acheteur ? »

Candidature et offre ne répondent pas à la même question

La décision distingue deux analyses qui ne doivent pas être confondues.

Au stade de la candidature, les références et les capacités de l’entreprise permettent notamment d’apprécier son aptitude à exécuter le marché. Au stade de l’attribution, l’acheteur compare les offres à partir des critères annoncés dans les documents de la consultation.

Pour l’entreprise, la conséquence est importante car avoir de bonnes références et des moyens importants ne garantit pas une bonne appréciation de la valeur technique de son offre.

Le mémoire technique doit transformer les capacités générales de l’entreprise en une réponse concrète au marché. Il ne suffit donc pas d’écrire que l’entreprise dispose de salariés, de véhicules ou de matériels. Il faut, lorsque le critère ou le sous-critère s'y prête, préciser quels moyens seront affectés aux prestations et expliquer comment ils seront utilisés.

L'affaire Goppion illustre directement cette différence. La notice d’Atelier Blu énumérait ses moyens sans préciser leur mise en œuvre pour l’opération. Celle de Goppion comportait des éléments généraux, mais aussi des dispositions détaillées propres au chantier. Le Conseil d’État a ainsi retenu la supériorité de la valeur technique de l’offre de Goppion.

Un mémoire type peut servir de trame, pas d’offre prête à l’emploi

Il serait excessif de déduire de cette décision qu’un mémoire technique ne peut contenir aucun élément réutilisé d’un marché à l’autre. Le Conseil d’État relève précisément que la notice de Goppion comportait certaines indications valables pour les vitrines d’exposition en général.

Ce qui importe est qu’elle ne soit pas restée stéréotypée, elle avait été complétée par des dispositions précises concernant l’opération.

Une entreprise peut donc conserver une trame, des procédures internes ou une bibliothèque de contenus. Elle doit cependant reconstruire sa réponse autour du RC, des critères et sous-critères de notation, des prescriptions du CCTP et des contraintes particulières du marché.

A défaut, elle risque de présenter un document qui décrit correctement son entreprise mais qui apporte peu d’éléments permettant à l’acheteur de valoriser son offre lors de la notation technique.

Dans cette espèce, Goppion avait une chance sérieuse d’emporter le lot n° 1

Le Conseil d’État relève la supériorité de la valeur technique de l’offre de Goppion sur celle d’Atelier Blu, seule autre entreprise ayant déposé une offre. Le règlement de la consultation donnait en outre la priorité au critère de technicité sur celui du prix.

Il ne résultait pas non plus de l’instruction que le prix proposé par Goppion aurait fait obstacle au choix de son offre. Ce prix était d’ailleurs inférieur de 3 % à l’estimation du maître d’œuvre. Le Conseil d’État en déduit que Goppion avait perdu une chance sérieuse d’emporter le lot n° 1.

Dans ces conditions, la société a droit à la réparation du préjudice né de son éviction irrégulière par l’indemnisation de son manque à gagner. Le Conseil d’État indique que ce manque à gagner doit être déterminé en fonction du bénéfice net que le marché lui aurait procuré et l’évalue, dans cette affaire, à 150 000 euros. La somme porte intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2003.

Le Conseil d’État annule ainsi les articles 1er et 2 de l’arrêt de la cour administrative d’appel, puis condamne lui-même la commune de La Rochelle à verser 150 000 euros à Goppion après avoir réglé l’affaire au fond.

Sur l’indemnisation du candidat évincé, voir également CE, 18 juin 2003, n° 249630, ETPO Guadeloupe, Sté Biwater et Sté Aqua TP, CE, 19 janvier 2015, n° 384653, Sté Spie Est, CE, 28 novembre 2023, n° 468867, Commune de Saint-Cyr-sur-Mer et CE, 31 octobre 2024, n° 490242, Métropole Aix-Marseille Provence.

Les enseignements pratiques de la décision

Lorsque les documents de la consultation distinguent l’examen des capacités des candidats et l’analyse des offres, les références professionnelles utilisées pour apprécier les candidatures ne doivent pas se substituer à l’examen de la valeur intrinsèque des offres au regard des critères d’attribution.

L’appréciation de la valeur technique doit rester liée aux exigences effectivement prévues par le règlement de la consultation. Dans cette espèce, le contenu précis et adapté à l’opération de la notice de Goppion a contribué à l’appréciation portée par le Conseil d’État, avec les autres éléments du dossier et notamment le rapport du maître d’œuvre.

Pour l’entreprise candidate, la notice technique ou, selon les documents de la consultation, le mémoire technique doit permettre à l’acheteur d’apprécier les éléments effectivement demandés pour l’analyse de l’offre.
Cette conséquence pratique ne signifie qu'un mémoire technique efficace se construit marché par marché. Son plan détaillé doit reprendre les attentes de la consultation et conduire l’entreprise à expliquer concrètement comment elle exécutera les prestations demandées.

Enfin, l’indemnisation du manque à gagner résulte ici de circonstances précises ayant permis au juge de reconnaître à Goppion une chance sérieuse d’obtenir le marché : supériorité technique de son offre, priorité donnée au critère technique et absence d’obstacle tenant au prix. Le calcul retenu par cette décision repose sur le bénéfice net que le marché aurait procuré à l’entreprise.

Sur le contenu technique des offres, voir également TA Paris, 5 janvier 2024, n° 2328772 et TA Marseille, 13 juin 2025, n° 2505789. Pour approfondir la préparation et l’analyse des offres, consulter également la page consacrée aux mémoires techniques de qualité et celle relative à la méthode de notation des offres et des critères.

Texte

[…]

Considérant que le tribunal administratif de Poitiers a, par jugement du 10 mars 2005, rejeté la demande de la société Goppion SRL "Laboratorio museotecnico" tendant à la condamnation de la COMMUNE DE LA ROCHELLE à l'indemniser du manque à gagner qu'elle estimait avoir subi du fait de son éviction de trois lots du marché de restructuration du muséum d'histoire naturelle de cette commune ; que, sur appel de cette société, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, par arrêt du 8 janvier 2008, réformé ce jugement et condamné la COMMUNE DE LA ROCHELLE à verser une indemnité de 150 000 euros à la société Goppion avec intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2003, en réparation du manque à gagner subi du fait du rejet illégal de l'offre de cette société pour le lot n° 1 du marché ; que la COMMUNE DE LA ROCHELLE se pourvoit contre cet arrêt en tant qu'il prononce cette condamnation ; que, par la voie du pourvoi incident, la société Goppion demande l'annulation de cet arrêt en tant qu'il a limité à 150 000 euros son indemnisation ;

Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 52 du code des marchés publics, dans sa rédaction applicable à la date de signature du marché litigieux : "Les candidatures qui ne sont pas recevables en application des articles 43, 44 et 47 (...) ou qui ne présentent pas des garanties techniques et financières suffisantes ne sont pas admises" ; qu'aux termes de l'article 53 du même code : "I. Les offres non conformes à l'objet du marché sont éliminées. / II. Pour choisir l'offre économiquement la plus avantageuse, la personne publique se fonde sur des critères variables selon l'objet du marché, notamment le coût d'utilisation, la valeur technique, le délai d'exécution, les qualités esthétiques et fonctionnelles, la rentabilité, le service après-vente et l'assistance technique, la date et le délai de livraison, le prix des prestations./ D'autres critères peuvent être pris en compte s'ils sont justifiés par l'objet du marché ou ses conditions d'exécution (...)" ; que, d'autre part, l'article 2.1.1 du II de la section IV du règlement de consultation du marché litigieux stipulait que "l'admission du candidat se fera à l'ouverture de la première enveloppe en prenant en compte les critères suivants : / - garanties professionnelles : références similaires (muséum ou espace équivalent) au lot envisagé réalisées au cours des trois dernières années (réalisation de vitrines, aménagement électrique) (...)" ; qu'aux termes de l'article 2.1.2 du II de la section IV de ce règlement : "Le choix des entreprises se fera à l'ouverture de la seconde enveloppe en prenant en compte les critères suivants : / 1) valeur technique jugée à partir de la notice technique précisant les moyens humains et techniques mis en oeuvre par l'entreprise pour mener à bien l'opération (qualité des matériaux et de la réalisation afin d'assurer une bonne conservation des objets, modalités de transport, de livraison et de mise en oeuvre, coordination entre lots...) ; / 2) prix" ;

Considérant qu'il résulte des dispositions citées plus haut du code des marchés publics que les capacités du candidat, établies notamment par ses références professionnelles, doivent être examinées au moment de l'ouverture de la première enveloppe et que les offres des seules entreprises dont la qualification professionnelle a été jugée satisfaisante doivent être ensuite examinées après ouverture de la seconde enveloppe, la sélection se faisant entre ces offres par application des critères fixés par le II de l'article 53 du code, éventuellement complétés par des critères additionnels énoncés par le règlement de la consultation et justifiés par l'objet du marché ou ses conditions d'exécution ; que la cour, pour juger que la commission d'appels d'offres avait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que la valeur des offres présentées par la société Atelier Blu et par la société Goppion étaient équivalentes, a retenu, outre le contenu de la note technique produite par les candidates, "que la société Goppion spécialisée dans la réalisation d'aménagements, et notamment de vitrines, pour l'exposition et la conservation d'objets, en particulier dans les musées, justifiait d'importantes références en ce domaine alors que la société Atelier Blu se présentait comme intervenant principalement dans la conception de charpentes, menuiseries intérieures et extérieures, aménagement de bureaux, commerces, cuisines sans apporter de précision sur la nature des travaux effectués sur des chantiers autres que liés à l'habitat" ; que s'étant ainsi fondée sur les références des entreprises candidates, et non pas exclusivement sur la valeur intrinsèque des offres, elle a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ni ceux du pourvoi incident, son arrêt doit être annulé, en tant qu'il a statué par ses articles 1er et 2 sur les conclusions de la société Goppion tendant à la condamnation de la COMMUNE DE LA ROCHELLE à l'indemniser de la perte de chance sérieuse d'emporter le lot n° 1 du marché de réhabilitation du Muséum d'histoire naturelle ;

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Considérant qu'il résulte de l'instruction que la société Atelier Blu a produit une "notice technique" qui, se bornant à dresser une liste générale de ses moyens immobiliers, en matériel, en véhicules et en personnel, n'exposait pas comment ces moyens techniques et humains seraient mis en oeuvre pour réaliser les éléments modulaires d'exposition, en vue de la restructuration du muséum d'histoire naturelle de la Rochelle; qu'en revanche, la société Goppion a produit une "notice technique" qui, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE LA ROCHELLE, si elle contenait des indications valables pour toutes les vitrines d'exposition en général, n'était pas stéréotypée, dès lors qu'elle comportait des dispositions précises concernant l'opération projetée par la COMMUNE DE LA ROCHELLE, et décrivait de manière détaillée les moyens techniques et humains et les matériaux devant être utilisés sur ce chantier, ainsi que les lignes directrices des propositions pour la conservation des objets dans ces vitrines ; qu'il résulte également des conclusions du rapport sur l'analyse des offres à laquelle a procédé le 12 mai 2003, en sa qualité de maître d'oeuvre, le gérant de la SARL d'architecture Abaque qui avait reçu de la commune mission de l'assister dans l'analyse des offres des sociétés candidates à l'attribution des lots du marché, que la notice technique présentée par la société Atelier Blu ne démontre pas qu'elle est apte à prendre en charge une réalisation de type muséographique telle que celle du muséum d'histoire naturelle de La Rochelle, alors que l'offre de la société Goppion répond aux prescriptions du marché et présente le maximum de garanties techniques ; qu'ainsi, il résulte de l'instruction que la commission d'appel d'offres, qui était tenue d'apprécier la valeur technique des offres au regard d'une notice faisant état des moyens humains et techniques mis en oeuvre pour mener à bien l'opération et de tenir compte notamment de la qualité des matériaux et de la réalisation en vue de la bonne conservation des objets, a commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que la valeur technique des deux offres était équivalente ;

Considérant que, compte tenu de la supériorité de la valeur technique de l'offre de la société Goppion sur celle de la société Atelier Blu, seule autre entreprise ayant déposé une offre, de ce que les stipulations précitées de l'article 2.1.2 du II de la section IV du règlement de consultation prévoient que le critère de technicité est prioritaire par rapport à celui du prix, et de ce qu'il ne résulte pas de l'instruction que le prix proposé par la société Goppion, d'ailleurs inférieur de 3% à l'estimation du maître d'oeuvre, aurait fait obstacle à ce que son offre puisse être retenue, la société Goppion est fondée à soutenir qu'elle a perdu une chance sérieuse d'emporter le lot n° 1 du marché de restructuration du muséum d'histoire naturelle de La Rochelle ;

Considérant que, dans ces conditions, la société Goppion a droit à l'indemnisation de l'intégralité du manque à gagner en résultant pour elle, incluant nécessairement, en l'absence de stipulation contraire du contrat, les frais de présentation de l'offre intégrés dans ses charges, mais excluant le remboursement des frais généraux de l'entreprise qui seraient affectés à ce marché ; que ce manque à gagner doit être déterminé non en fonction du taux de marge brute constaté dans son activité mais en fonction du bénéfice net que lui aurait procuré le marché si elle l'avait obtenu ; que la société Goppion soutient que la marge nette qu'elle pratique habituellement est de 15 % ; que les données avancées par la COMMUNE DE LA ROCHELLE, faisant état d'un taux de marge nette de 4,23 %, concernent le secteur général du verre et de la miroiterie et non le secteur particulier des vitrines et éléments d'exposition ; que, dans ces conditions et compte tenu du prix marché conclu pour le lot n°1, il sera fait une juste appréciation du manque à gagner subi par la société Goppion en l'évaluant à 150 000 euros ; qu'elle a droit aux intérêts au taux légal sur cette somme à compter, non de la date du 28 septembre 2003 invoquée par elle, mais du 30 septembre 2003, date de réception de sa demande préalable d'indemnisation ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Goppion est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de la COMMUNE DE LA ROCHELLE à raison de sa perte de chance sérieuse d'emporter le lot n° 1 du marché de restructuration du muséum d'histoire naturelle de la COMMUNE DE LA ROCHELLE ;

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la COMMUNE DE LA ROCHELLE le versement à la société Goppion de la somme de 4 000 euros au titre des frais exposés par cette dernière, tant devant le Conseil d'Etat que devant les juges du fond, et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions que la commune présente au même titre ;

[…]

MAJ 29/08/26 - Source : Légifrance