Contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Le contrôle de légalité est le contrôle administratif exercé par le représentant de l’État sur les actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics afin de vérifier leur conformité aux règles de droit. Il s’agit d’un contrôle a posteriori portant sur la légalité de l’acte et non sur son opportunité. Lorsqu’il estime un acte illégal, le préfet peut demander sa modification ou son retrait puis, le cas échéant, le déférer au tribunal administratif.

Définition du contrôle de légalité

L’article 72 de la Constitution prévoit que, dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Le contrôle de légalité constitue l’une des applications de cette mission constitutionnelle.

Il consiste à vérifier que les actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectent les dispositions législatives et réglementaires ainsi que, plus généralement, les normes juridiques qui leur sont applicables.

Un contrôle a posteriori

Depuis les lois de décentralisation de 1982, le contrôle exercé par le préfet est un contrôle a posteriori.

Le préfet ne dispose plus d’un pouvoir général de tutelle lui permettant d’approuver préalablement les décisions locales ou de les annuler lui-même.

Les actes deviennent exécutoires dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. Lorsqu’un acte doit obligatoirement être transmis au représentant de l’État, cette transmission participe aux conditions de son caractère exécutoire.

Le contrôle porte sur la légalité de la décision. Il ne permet pas au préfet de substituer son appréciation de l’opportunité d’une décision à celle de la collectivité.

Quels actes sont soumis au contrôle de légalité

Tous les actes des collectivités territoriales ne sont pas soumis à une obligation de transmission au préfet.

Pour les communes, l’article L2131-2 du code général des collectivités territoriales énumère les principales catégories d’actes devant être transmises.

Il s’agit notamment, selon les cas :

• des délibérations du conseil municipal et de certaines décisions prises par délégation ;
• de certaines décisions réglementaires ou individuelles prises par le maire ;
• des actes réglementaires relevant des compétences communales ;
• de certaines conventions relatives aux emprunts ;
• de certains marchés publics et accords-cadres ;
• des marchés de partenariat ;
• des contrats de concession, dont les délégations de service public ;
• de certaines décisions relatives aux agents publics ;
• de certaines autorisations d’urbanisme ;
• des ordres de réquisition du comptable public.

Des dispositions analogues organisent le contrôle des actes des départements, des régions et des établissements publics de coopération intercommunale.

Caractère exécutoire des actes

Pour les actes soumis à transmission obligatoire, le caractère exécutoire suppose notamment que l’acte ait été porté à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues par le CGCT et qu’il ait été transmis au représentant de l’État.

Selon la nature de l’acte, cette publicité prend notamment la forme d’une publication ou d’une notification.

L’accusé de réception délivré lors de la transmission permet d’en apporter la preuve, mais il ne constitue pas lui-même une condition du caractère exécutoire de l’acte.

Examen de l’acte par les services de l’État

Les actes transmis sont examinés par les services compétents des préfectures et sous-préfectures.

Le contrôle peut porter aussi bien sur la compétence de l’auteur de l’acte que sur la procédure suivie, la forme de l’acte ou sa conformité aux règles de fond applicables.

Lorsque l’administration estime disposer d’informations insuffisantes pour exercer son contrôle, elle peut, dans les conditions prévues par les textes et la jurisprudence, demander la communication de pièces complémentaires.

Dialogue avec la collectivité et recours gracieux

La constatation d’une irrégularité n’entraîne pas automatiquement la saisine du tribunal administratif.

Un dialogue peut intervenir entre les services de l’État et la collectivité afin d’obtenir des précisions ou de permettre une régularisation.

Le préfet peut notamment adresser à la collectivité un recours gracieux exposant les illégalités relevées et demandant la modification ou le retrait de l’acte.

Lorsqu’il est régulièrement présenté dans le délai de recours, ce recours gracieux interrompt le délai dont dispose le préfet pour saisir le juge administratif.

Le déféré préfectoral

L’article L2131-6 du CGCT prévoit que le représentant de l’État défère au tribunal administratif les actes soumis à transmission obligatoire qu’il estime contraires à la légalité.

Le délai est en principe de deux mois suivant la transmission de l’acte.

Lorsque le préfet défère un acte au tribunal administratif, il informe sans délai l’autorité locale et lui communique les illégalités invoquées.

Le tribunal administratif est alors compétent pour statuer sur la légalité de l’acte et, le cas échéant, l’annuler.

Demande de pièces complémentaires

Pour certains actes, notamment en matière de marchés publics, le préfet ou le sous-préfet peut demander les pièces complémentaires nécessaires à l’exercice du contrôle de légalité.

La jurisprudence administrative admet qu’une demande de documents nécessaires à l’exercice effectif du contrôle peut avoir une incidence sur le point de départ ou le déroulement du délai du déféré.

Cette possibilité doit être distinguée d’une succession de demandes de pièces qui aurait pour objet de prolonger indéfiniment le délai de recours.

Suspension de l’acte

Le déféré préfectoral n’entraîne pas automatiquement la suspension de l’acte.

Le représentant de l’État peut toutefois assortir son recours d’une demande de suspension.

Une règle particulière existe notamment en matière d’urbanisme, de marchés publics et de délégations de service public. Lorsque la demande de suspension est formulée dans les dix jours suivant la réception de l’acte, elle entraîne sa suspension jusqu’à ce que le juge statue, dans les conditions prévues par l’article L2131-6 du CGCT.

Contrôle de légalité des marchés publics

Certains marchés publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont soumis à transmission au représentant de l’État.

L’article D2131-5-1 du CGCT fixe ce seuil par référence au seuil de procédure formalisée applicable aux marchés publics de fournitures et de services des pouvoirs adjudicateurs autres que les autorités publiques centrales.

Depuis le 1er janvier 2026, ce seuil est de 216 000 € HT.

Ce montant est susceptible d’évoluer lors de la révision périodique des seuils européens. Il convient donc de vérifier le seuil en vigueur à la date de la consultation ou de la passation concernée.

Pièces d’un marché transmises au contrôle de légalité

L’article R2131-5 du CGCT détermine les documents accompagnant la transmission des marchés concernés.

Il prévoit notamment, selon la procédure :

• les pièces constitutives du marché, à l’exception des plans ;
• la délibération autorisant la passation du marché lorsqu’elle est requise ;
• l’avis d’appel à la concurrence et l’invitation des candidats sélectionnés ;
• le règlement de la consultation lorsqu’il figure parmi les documents de la consultation ;
• les procès-verbaux et rapports de la commission d’appel d’offres ;
• les avis du jury lorsqu’un jury intervient ;
• le rapport de présentation ou les informations en tenant lieu ;
• les renseignements, attestations et déclarations du titulaire prévus par le code de la commande publique.

Les modifications des marchés soumis au contrôle de légalité sont également transmises dans les conditions prévues par l’article R2131-6 du CGCT.

Contrôle de légalité et ACTES / @CTES

La transmission des actes peut être effectuée par voie électronique dans le système ACTES / @CTES.

@CTES permet aux collectivités de transmettre leurs actes au représentant de l’État et aux services compétents de les recevoir, de les consulter et d’en assurer le suivi.

Pour certaines collectivités, la transmission électronique est obligatoire dans les conditions fixées par le CGCT.

La télétransmission utilise les chaînes de télétransmission et dispositifs prévus par les textes et le cahier des charges ACTES.

Contrôle de légalité et contrôle budgétaire

Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire doivent être distingués.

Le contrôle de légalité porte sur la conformité au droit des actes des collectivités territoriales. En cas de désaccord persistant, le préfet peut saisir le tribunal administratif.

Le contrôle budgétaire obéit à un régime spécifique prévu notamment aux articles L1612-1 à L1612-20 du CGCT.

Il peut conduire le représentant de l’État à saisir la chambre régionale des comptes notamment lorsque :

• le budget n’a pas été adopté dans le délai légal ;
• le budget n’a pas été voté en équilibre réel ;
• une dépense obligatoire n’a pas été inscrite ou l’a été pour un montant insuffisant ;
• l’exécution budgétaire fait apparaître un déficit atteignant les seuils prévus par le CGCT ;
• certaines obligations relatives au compte financier unique ne sont pas respectées.

La chambre régionale des comptes rend alors un avis ou formule des propositions dans les conditions prévues par la loi. Le représentant de l’État peut ensuite être conduit à régler ou rendre exécutoire le budget.

Contrôle budgétaire en 2026 et compte financier unique

Le régime du contrôle budgétaire a été modifié pour l’exercice 2026 par l’ordonnance n° 2025-526 du 12 juin 2025 relative à la généralisation du compte financier unique.

Depuis l’exercice 2026, plusieurs dispositions des articles L1612-1 et suivants du CGCT prennent en compte le compte financier unique et les nouvelles modalités d’approbation des comptes locaux.

Contrôle de légalité en 2026

Une circulaire interministérielle relative à l’exercice des missions de conseil juridique et de contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements a été publiée le 30 décembre 2025.

Elle rappelle notamment le caractère a posteriori du contrôle, son objet limité à la légalité des actes et l’importance du dialogue juridique entre les services de l’État et les collectivités.

Des fiches thématiques publiées par la direction générale des collectivités locales en janvier 2026 portent notamment sur :

• la commande publique ;
• la fonction publique territoriale ;
• l’urbanisme ;
• la laïcité et la neutralité des services publics.

À retenir

• le contrôle de légalité trouve son fondement constitutionnel dans l’article 72 de la Constitution ;
• il est exercé par le représentant de l’État ;
• il s’agit d’un contrôle a posteriori et non d’une tutelle sur les collectivités ;
• il porte sur la légalité de l’acte et non sur son opportunité ;
• tous les actes ne sont pas obligatoirement transmis ;
• le préfet dispose en principe de deux mois pour déférer au tribunal administratif un acte soumis à transmission obligatoire ;
• un recours gracieux ou une demande justifiée de pièces complémentaires peut avoir une incidence sur ce délai ;
• le juge administratif, et non le préfet, peut annuler l’acte illégal ;
• le contrôle budgétaire est un contrôle distinct faisant notamment intervenir la chambre régionale des comptes ;
• pour 2026, le seuil de transmission au contrôle de légalité des marchés publics concernés est de 216 000 € HT.

Voir également

ACTES / @CTES, cahier des charges ACTES, chaîne de télétransmission, convention de raccordement, dispositif de télétransmission, homologation, télétransmission, tiers de télétransmission

Textes et références utiles

Constitution du 4 octobre 1958 - article 72 .

CGCT, articles L2131-1 à L2131-13 pour les actes des autorités communales.

CGCT, articles L3131-1 et suivants et L3132-1 et suivants pour les départements.

CGCT, articles L4141-1 et suivants et L4142-1 et suivants pour les régions.

CGCT, articles R2131-5 à R2131-7 et D2131-5-1 pour le contrôle de légalité des marchés publics.

CGCT, articles L1612-1 à L1612-20 relatifs au contrôle budgétaire.

DGCL - Procédure préfectorale de contrôle de légalité .

DGCL - Exercice des missions de conseil juridique et de contrôle de légalité - 2026 .

[Historique] Annexe 3 du cahier des charges ACTES - version 1.01 du 21 octobre 2005.