Les accords-cadres - Fiche technique de la DAJ

14 août 2017

La DAJ de Bercy a mis en ligne le 9 août 2017 sur son site Internet une fiche technique de 18 pages relative aux accords-cadres. Suite à la réforme des marchés publics les textes nationaux alignent notre vocabulaire sur celui des directives européennes et les anciens "marchés à bons de commande" s'appellent depuis "accords-cadres à bons de commande". Cette fiche fait le point sur les principales dispositions à connaitre pour gérer ces contrats qui sont des marchés publics.

Fiches de la DAJ de Bercy

En même temps que la mise en ligne de la fiche technique sur la définition des besoins, la DAJ a produit cette fiche technique de 2017 sur les accords-cadres. Cette fiche explicative de 2017 est une mise à jour de la fiche technique de synthèse de la DAJ de 2009 publiée par la DAJ et mise à jour en 2015. Elle intègre le réforme des marchés publics de 2016.

Les "marchés à bons de commande" sont désormais des accords-cadres

Le code des marchés publics de 2006 faisait la distinction entre les accords-cadres et les marchés à bons de commande. La réforme des marchés publics via l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et son décret d’application n°2016-360 du 25 mars 2016 intègre désormais les marchés à bons de commande dans la catégorie des accords-cadres. Ils constituent, comme pour l'ancien code des marchés publics, une des catégories de ces types de contrats.

Définition

Les accords-cadres sont définis par l’article 4 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative à la passation des marchés publics et l’article 33 de la directive n°2014/24 du 26 février 2014 comme

« les contrats conclus entre un ou plusieurs acheteurs (…) et un ou plusieurs opérateurs économiques (…), ayant pour objet d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées ».

Les accords-cadres se distinguent des marchés

Si les accords-cadres sont bien des marchés publics ils se distinguent des marchés selon les termes de l'article 4 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Deux catégories d'accords-cadres

Les textes distinguent deux catégories d'accords-cadres :

• Ceux qui ne fixent pas toutes les stipulations contractuelles, ils donnent lieu à la conclusion de marchés subséquents dans les conditions fixées à l’article 79. Ils font l'objet d'une remise en concurrence.
• Ceux qui fixent toutes les stipulations contractuelles, ils sont exécutés au fur et à mesure de l’émission de bons de commande dans les conditions fixées à l’article 80. Ce sont les anciens "marchés à bons de commande". Il n'y a pas de remise en concurrence.

... qui peuvent être mono-attributaires ou multi-attributaires

Et ceci dans les deux catégories précitées vu que l'ordonnance de 2015 précise « les contrats conclus entre un ou plusieurs acheteurs (…) et un ou plusieurs opérateurs économiques ».

Possibilité de conclure un accord-cadre « composite »

S'appuyant sur la jurisprudence SMAROV (CE, 29 octobre 2010, n° 340212, SMAROV) la fiche précise qu'il est "toujours possible de conclure un accord-cadre « composite » correspondant pour partie à un accord-cadre et pour partie à un marché ordinaire, à condition :

• que les deux types de prestations soient clairement identifiés ;
• que la partie correspondant à un accord-cadre obéisse aux règles propres aux accords-cadres et que la partie « marché » respecte celles relatives au marché ;
• et que la conclusion d’un marché public non alloti soit autorisée par les dispositions relatives à l’allotissement."

Possibilité d'accord-cadre avec bons de commande et marchés subséquents

Il est également possible de recourir à un accord-cadre qui s’exécuterait à la fois :

• par l’émission de bons de commande,
• et la conclusion de marchés subséquents,

ceci à la condition de bien définir dans quels cas il sera recouru à un marché subséquent ou à des bons de commande et que chaque partie du contrat respecte les dispositions correspondantes du décret n° 2016-360 (article 79 ou 80).

Ce n'est pas un simple "système de référencement"

La DAJ rappelle que "l’accord-cadre ne saurait se contenter de définir sommairement les besoins, permettant ensuite à l’acheteur d’être complètement libre dans la fixation de ses exigences. Ceci constituerait un détournement de procédure.". En effet l’outil doit comporter les éléments relatifs à l’offre elle-même, les acheteurs y intègrent, par exemple, fréquemment des prix maximaux au stade de l'accord.

Durée maximale des accords-cadres : 4 (PA) ou 8 ans (EA)

Aux termes de l'article 78 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics la durée des accords-cadres est de quatre ans au maximum pour les pouvoirs adjudicateurs (PA) et de huit ans maximum pour les entités adjudicatrices (EA), sauf dans des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur l’objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure.

Comme sous le régime de l'ancien code des marchés publics dans sa version de 2006, l’exécution des bons de commande peut néanmoins se poursuivre au-delà de cette durée, dans des limites raisonnables, notamment pour assurer la continuité d’un approvisionnement durant le temps de l’achèvement de la procédure de passation du marché suivant.

Minimum et maximum en valeur ou en quantité

Comme précédemment avec l'ancien code des marchés publics, l’accord-cadre peut être conclu avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité, ou avec un minimum, ou avec un maximum, ou encore sans minimum ni maximum.

La fiche développe également le droit à indemnisation du titulaire en cas de minimum non atteint ainsi que les obligations des parties.

La procédure de passation est celle d’un marché public ordinaire

La fiche précise que les procédures sont les mêmes que celles des marchés publics ordinaires :

• procédures formalisées,
• procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence préalables en application de l’article 30 du décret n° 2016-360,
• procédure adaptée prévue à l’article 27 du décret n°2016-360 ou encore procédure adaptée en application de l'article 28 ou de l'article 29 du décret, lorsque l’accord-cadre porte sur la catégorie de services dit « sociaux et autres services spécifiques ».

Sont également rappelées les règles classiques d'estimation du montant pour le choix de la procédure à appliquer. Pour le montant du contrat, la valeur à prendre en compte est la valeur maximale estimée de l’ensemble des marchés à passer ou des bons de commande à émettre pendant la durée totale de l’accord-cadre (Article 21-III du décret 2016-360).

Modalités de passation et d’exécution d’un accord-cadre à marchés subséquents

La fiche développe les modalités et notamment en substance :

Consultation du titulaire de l’accord-cadre mono-attributaire

Dans le cas de la consultation du titulaire de l’accord-cadre mono-attributaire pour laquelle il n’y a alors pas de mesures de publicité ou de mise en concurrence.

Le titulaire de l’accord-cadre peut éventuellement compléter son offre pour répondre au besoin défini mais ne peut la modifier substantiellement.

Remise en concurrence des titulaires de l’accord-cadre multi-attributaires

Cas de la remise en concurrence des titulaires de l’accord-cadre multi-attributaires en distinguant les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices.

Conditions à respecter

La procédure doit respecter quatre impératifs :

1. La consultation des titulaires doit être écrite ;
2. Le pouvoir adjudicateur doit fixer et annoncer un même délai - raisonnable et proportionné - pour tous les titulaires consultés
3. Les titulaires consultés doivent transmettre leur offre par écrit, sous forme papier ou sous forme dématérialisée dans le respect des articles 40 à 42 du décret n° 2016-360 ;
4. Le marché est attribué sur la base des critères prévus dans l’accord cadre.

Traitement des variantes

Des variantes peuvent être proposées par les candidats lors de la conclusion des marchés en fonction des directives des documents de la consultation.

Négociation

Il n'y a pas de négociation avec les titulaires de l’accord-cadre lors d'une remise en concurrence si l’accord-cadre a été conclu selon une procédure ne permettant pas la négociation.

Règles de accords-cadres des entités adjudicatrices

Les accords-cadres des entités adjudicatrices disposent de règles spécifiques plus souples.

Attribution des marchés subséquents

L’attribution des marchés subséquents s'effectue sur la base de  critères énoncés dans l’accord-cadre.

Avis de la CAO des collectivités territoriales : pas d'obligation

Il n'y a pas d'avis obligatoire de la commission d’appel d’offres des collectivités territoriales pour l'attribution des marchés subséquents.

Pas de délai de suspension de la signature

Le marchés subséquents ne sont pas soumis au délai de suspension de la signature (délai de "standstill").

Pas d'avis d’attribution obligatoire

Les marchés subséquents ne font pas obligatoirement l’objet d’un avis d’attribution.

Durée des marchés subséquents

Les marchés subséquents doivent avoir été conclus avant le terme de l’accord-cadre. L’exécution des marchés subséquents peut se poursuivre au-delà de la durée de validité de l’accord-cadre mais elle ne doit pas se prolonger dans des conditions qui méconnaissent l’obligation d’une remise en concurrence périodique.

Modalités de passation et d’exécution d’un accord-cadre à bons de commande

Les principales règles sont les suivantes :

• Le prix doit être déterminé  ou au moins déterminable.
• Les accords-cadres à bons de commande peuvent comporter une part de prestations non programmable à prix unitaire (BPU) et une part de prestations prévisibles conclues à prix forfaitaire (avec généralement une DPGF).

Cette seconde possibilité se rencontre très fréquemment dans les marchés de gardiennage et de nettoyage des locaux car ces marchés comportent souvent un part de prestations faciles à déterminer et une part de prestations variables dépendant de circonstances aléatoires.

• Les bons de commande déterminent les prestations dont l’exécution est demandée ainsi que leurs quantités.
• Les bons sont émis sans négociation ni remise en concurrence y compris dans les contrats multi-attributaires. Dans ce dernier cas, les commandes sont réparties entre les titulaires, selon des modalités précises fixées dans l’accord-cadre.
  Une réponse ministérielle propose la règle de l'émission de bons de commande "en cascade" ou "selon un tour de rôle" (Réponse ministérielle n° 5530 , JO Sénat du 18 décembre 2008, p. 2546).

Or, la caractéristique des marchés à bons de commande est de ne plus donner lieu à une présentation d'offres, mais de s'exécuter sans remise en concurrence en réponse à l'émission d'un bon de commande, le plus souvent, soit en cascade, la demande d'exécution des prestations n'étant présentée au titulaire suivant dans l'ordre de leur classement, que si le précédent ne peut y répondre, ou selon un tour de rôle prévu par le marché ou encore à hauteur d'un maximum prévu pour chacun des titulaires.

• Les accords-cadres peuvent s’exécuter à la fois par la conclusion de marchés subséquents et par l’émission de bons de commande.

La fiche traite également de diverses dispositions

Au titre de diverses dispositions la fiche traite notamment de la résiliation, la cession, la sous-traitance, le cas des entreprise en difficultés, la cession et le nantissement de créances, la combinaison de l’accord-cadre avec les tranches optionnelles, les groupement de commandes, la coordination des achats et se termine par cas des accords-cadres de défense ou de sécurité qui comporte quelques différences.

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Le plan de la fiche technique de la DAJ sur les accords-cadres

1. Des dispositions communes régissant tous les accords-cadres

1.1. Le recours à l’accord-cadre relève de l’appréciation de l’acheteur

1.2. Le recours à l’accord-cadre suppose de respecter certaines exigences prévues par la réglementation

1.2.1. L’accord-cadre doit comporter les éléments relatifs à l’offre elle-même

1.2.2. La durée de l’accord-cadre est encadrée

1.2.2.1. Pour les pouvoirs adjudicateurs

1.2.2.2. Pour les entités adjudicatrices

1.2.3. L’accord-cadre peut être mono-attributaire ou multi-attributaire

1.2.4. L’accord-cadre peut être conclu avec un minimum et un maximum en valeur ou en   quantité, ou avec un minimum, ou avec un maximum, ou encore sans minimum ni maximum

1.2.4.1. Existence d’un minimum ou d’un maximum

1.2.4.2. Absence de montant minimum et maximum

1.3. L’accord-cadre est un système fermé pendant sa durée d’exécution mais ne suppose pas nécessairement une exclusivité d’achats auprès du ou des titulaires

1.3.1. En ce qui concerne les titulaires

1.3.2. En ce qui concerne l’acheteur

1.4. La procédure de passation de l’accord-cadre est celle d’un marché public ordinaire

2. Des spécificités persistantes au sein de la catégorie des accords-cadres liées à leurs modalités d’exécution

2.1. Les modalités de passation et d’exécution d’un accord-cadre s’exécutant par la conclusion de marchés subséquents

2.1.1. La conclusion du titulaire de l’accord-cadre mono-attributaire

2.1.2. La remise en concurrence des titulaires de l’accord-cadre multi-attributaires

2.1.2.1. Pour les accords-cadres des pouvoirs adjudicateurs

2.1.2.2. Pour les accords-cadres des entités adjudicatrices

2.1.3. L’attribution des marchés subséquents

2.1.3.1. Les marchés subséquents sont attribués sur la base de critères énoncés dans l’accord-cadre

2.1.3.2. Les textes n’imposent pas que les marchés subséquents des collectivités territoriales soient soumis à l’avis de la commission d’appel d’offres

2.1.3.3. Les marchés subséquents ne sont pas soumis au délai de suspension de la signature

2.1.3.4. Les marchés subséquents ne font pas obligatoirement l’objet d’un avis d’attribution

2.1.4. La durée des marchés subséquents

2.2. Les modalités de passation et d’exécution d’un accord-cadre s’exécutant par l’émission de bons de commande

2.2.1. Prix des prestations

2.2.2. Comment émettre des bons de commande ?

2.2.3. Règlement de bons de commande

2.2.4. Le titulaire peut-il contester la décision d’interrompre l’exécution d’un bon de commande ?

2.3. Les modalités de passation et d’exécution d’un accord-cadre en partie avec remise en concurrence et en partie sans remise en concurrence

2.4. Autres questions liées à l’exécution des accords-cadres

2.4.1. Résiliation

2.4.2. Cession

2.4.3. Sous-traitance

2.4.4. Les règles applicables aux marchés publics en cas d’entreprise en difficultés s’appliquent aux accords-cadres et aux marchés subséquents

2.4.5. Cession et nantissement de créances

2.4.5.1. Cession ou nantissement de créances résultant d’un accord-cadre mono-attributaire

2.4.5.2. Cession ou nantissement de créances résultant d’un accord-cadre multi-attributaire

3. Combinaison de l’accord-cadre avec d’autres outils mis à la disposition des acheteurs : croisement de la mutualisation dans le temps et de la mutualisation dans l’espace

3.1. Accord-cadre et tranches conditionnelles

3.2. Accord-cadre et mutualisation des achats

3.2.1. Le groupement de commandes

3.2.2. La coordination des achats

3.2.3. La notion de convention de prix

4. Le cas des accords-cadres de défense ou de sécurité

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Les textes et jurisprudences

• Article 4 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
• Article 78 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
• Article 79 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
• Article 80 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
• Article 33 de la directive n°2014/24 du 26 février 2014.
• Articles 70 à 72 du Décret n° 2016-361 pour les marchés de défense ou de sécurité
• Règlement d'exécution (UE) no 842/2011 de la Commission du 19 août 2011 établissant les formulaires standard pour la publication d’avis dans le cadre de la passation de marchés publics et abrogeant le règlement (CE) n° 1564/2005 – Annexe II : Formulaire standard 2: « Avis de marché », rubrique II.1.4)
• CE, 29 octobre 2010, n° 340212, SMAROV, Mentionné au tables du recueil Lebon (Un marché public peut inclure dans un unique marché des prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande et d'autres prestations rémunérées par un prix forfaitaire.)
• CE, 10 mai 2006, n°288435, Société Schiocchet (Conditions de recours au marché à bons de commande et allotissement)
• CAA Bordeaux, 8 septembre 2009, Sté Bull SA, n°08BX00203.
• CE, 29 octobre 2010, n° 340212, SMAROV, Mentionné au tables du recueil Lebon (Un marché public peut inclure dans un unique marché des prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande et d'autres prestations rémunérées par un prix forfaitaire.)
• CAA Nancy, 23 mars 2006, Commune de Sarreguemines, n°03NC00173.
• CAA Paris, 3 juin 2008, UGAP c/ Tryonyx, n°06PA02468.
• Rép. min. n° 22828, JOAN QE, 23 avril 2013, p. 4466.
• CE, 20 mai 2009, n° 316601, Ministre de la défense  (Même si les articles 76 et 77 du code des marchés publics prévoient qu’un accord-cadre peut être passé sans minimum ni maximum , le MINISTRE DE LA DEFENSE, qui entendait passer un tel marché, était cependant tenu de faire figurer, dans la rubrique Quantité ou étendue globale de l’avis d’appel d’offres, selon le modèle fixé par le règlement communautaire, à titre indicatif et prévisionnel, les quantités de matériels à fournir ou des éléments permettant d’apprécier l’étendue du marché).
• CAA Bordeaux, 30 juillet 2009, Marcellin X, n°08BX00239.
• CE, 17 décembre 2014, Communauté de communes du canton de Varilhes, n°385033.
• Rép. min. n° 25591, JO Sénat 1er mars 2007, p. 459
• Circulaire du 30 mars 2007 relative aux modalités de passation des accords-cadres par les collectivités territoriales NOR MCT/B/07/00041/C
• CE, 16 juillet 2007, n° 291545, Société Tropic Travaux Signalisation ( Un concurrent évincé d’un contrat administratif peut désormais contester, devant le juge, la validité du contrat après la conclusion de ce dernier)
• TA Versailles, 24 mars 1994, Préfet de l’Essonne c/ président du conseil général de l’Essonne, Lebon Tables, p. 1036.
• Réponse ministérielle n° 5532 , JO Sénat du 25 décembre 2008, p. 2607.
• Réponse ministérielle n° 16892, JO Sénat du 31 mai 2005, p. 1154. 25
• CAA Bordeaux, 14 novembre 2006, SA IPC-Corporation, n°03BX02221.
• Réponse ministérielle n° 5530 , JO Sénat du 18 décembre 2008, p. 2546.
• CE, 30 octobre 2012, Société Eiffage travaux publics Méditerranée, n°348476
• CE, n° 304806, 21 mars 2011, Commune de Béziers - Publié au recueil Lebon (Il est possible aux cocontractants de contester la décision de résiliation et demander la reprise des relations contractuelles)
•  CE, 25 octobre 2013, Région Languedoc Roussillon, n° 369806.
• CE Section des finances, Avis 8 juin 2000, n° 364803
• CE, Avis 1er décembre 2009, n° 383264.
• Rép. min. n° 32666, JOAN du 13 août 2013, p. 8758.

Téléchargements

Fiche technique DAJ - Les accords-cadres - 2017.

Actualités

Accords-cadres à bons de commande - QE AN n° 3543, M. Jean-Luc Fugit, 20/02/2018 (L'acheteur peut désormais sortir de l'accord-cadre, sous conditions, pour l'acquisition de prestations qui en sont l'objet).