Marchés à bons de commande et accords-cadres dans les marchés publics

Depuis l'entrée en vigueur du code de la commande publique, l'expression juridiquement pertinente est celle d'accord-cadre à bons de commande. L’expression « marché à bons de commande », issue des anciens codes des marchés publics, correspond aujourd’hui à un accord-cadre fixant toutes les stipulations contractuelles et exécuté, en principe, par l’émission de bons de commande.

Un accord-cadre peut être conclu avec un ou plusieurs opérateurs économiques. Lorsqu’il fixe toutes les stipulations contractuelles, il est, en principe, exécuté par l’émission de bons de commande. Chaque bon de commande est émis sans négociation ni remise en concurrence préalable.

Définition de l'accord-cadre à bons de commande

Les bons de commande sont des documents écrits adressés aux titulaires de l'accord-cadre. Ils précisent les prestations, décrites dans l'accord-cadre, dont l'exécution est demandée et en déterminent la quantité.

L'émission des bons de commande s'effectue sans négociation ni remise en concurrence préalable des titulaires, selon les modalités prévues par l'accord-cadre.

Toutefois, depuis le 1er janvier 2025, un accord-cadre multi-attributaire fixant toutes les stipulations contractuelles peut prévoir que certaines prestations donneront lieu à des marchés subséquents après remise en concurrence des titulaires. Les documents de la consultation doivent alors mentionner expressément cette possibilité, définir les circonstances objectives de son utilisation et préciser les stipulations susceptibles d’être remises en concurrence.

En pratique, cette technique d'achat est utilisée lorsque l'acheteur connaît la nature des prestations à commander, mais ne connaît pas encore avec précision leur rythme, leur quantité exacte ou leur date d'exécution.

Minimum et maximum dans les accords-cadres à bons de commande

Le régime a évolué. Les accords-cadres peuvent désormais être conclus soit avec un minimum et un maximum en valeur ou en quantité, soit avec seulement un maximum en valeur ou en quantité. La conclusion d'un accord-cadre sans maximum n'est plus conforme au droit pour les consultations engagées ou les avis envoyés à la publication à compter du 1er janvier 2022.

Cette évolution résulte de l’arrêt CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel, aff. C-23/20, puis du décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, qui a modifié l’article R2162-4 du Code de la commande publique.

L'indication d'un maximum est déterminante pour les candidats. Elle leur permet d'apprécier l'étendue économique de l'accord-cadre, les moyens à mobiliser, les risques liés à l'exécution et le niveau de prix à proposer.

Accord-cadre mono-attributaire ou multi-attributaire

L'accord-cadre à bons de commande peut être conclu avec un seul titulaire ou avec plusieurs titulaires.

Répartition en multi-attribution

Lorsqu’il est multi-attributaire, les modalités de répartition des bons de commande doivent être définies dès la consultation. Elles doivent être objectives, transparentes, non discriminatoires et suffisamment précises pour conduire à une attribution automatique, sans choix discrétionnaire de l’acheteur.

Exemples de répartition
Les pièces contractuelles peuvent notamment prévoir une attribution en cascade, à tour de rôle, selon une répartition géographique ou jusqu’à l’atteinte d’un plafond fixé pour chaque titulaire.

Les bons de commande ne doivent pas modifier substantiellement les caractéristiques de l'accord-cadre initial. Ils servent à déclencher l'exécution des prestations prévues, non à redéfinir l'objet du marché.

Intérêt pratique pour l'acheteur public

L'accord-cadre à bons de commande permet à l'acheteur d'organiser une seule procédure de mise en concurrence pour des besoins récurrents. Il évite de relancer une consultation pour chaque commande, tout en sécurisant les conditions d'achat et les modalités d'exécution.

Il est particulièrement adapté aux achats répétitifs, aux prestations de maintenance, aux fournitures courantes, aux travaux récurrents, aux prestations intellectuelles mobilisées selon les besoins ou aux prestations informatiques.

Points d'attention pour les entreprises candidates

• Vérifier si l'accord-cadre comporte un maximum en valeur ou en quantité.
• Identifier s'il existe un minimum garanti. En l'absence de minimum, l'entreprise ne bénéficie pas d'un volume de commandes garanti.
• Analyser les modalités d'émission et de répartition des bons de commande.
• Contrôler la durée de l'accord-cadre et les éventuelles reconductions.
• Vérifier les pièces financières : BPU, DQE, DPGF ou prix forfaitaire.
• Identifier les délais d'exécution imposés à compter de la réception de chaque bon de commande.

Jurisprudence relative aux accords-cadres et marchés à bons de commande

Qualification juridique et droit européen

CE, 8 août 2008, n° 309136, Commune de Nanterre (les marchés à bons de commande au sens de l'ancien code des marchés publics sont des accords-cadres au sens du droit communautaire).

CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel, aff. C-23/20 (l'avis de marché ou les documents de la consultation doivent indiquer la quantité ou la valeur estimée ainsi qu'une quantité ou une valeur maximale pour l'accord-cadre).

Minimum, maximum et étendue du besoin

CE, 24 octobre 2008, n° 314499, UGAP Union des Groupements d'Achats Publics (sous l'ancien code des marchés publics, un marché à bons de commande pouvait prévoir un minimum en valeur ou en quantité sans fixer de maximum, et inversement. Cette solution doit être lue à la lumière du droit aujourd'hui applicable, qui impose désormais un maximum).

CE, 24 octobre 2008, n° 313600, Communauté d'agglomération de l'Artois (Artois Comm) (l'acheteur devait fournir des indications permettant d'apprécier l'étendue globale du marché).

CE, 18 juin 2010, n° 335611, OPAC Habitat Marseille Provence (l'acheteur ne méconnaissait pas l'ancien article 77 du code des marchés publics en indiquant la seule valeur minimale et maximale du marché sans évaluer distinctement chaque prestation).

CAA Lyon, 23 mai 2024, Société Cars A, n° 23LY01182 (l'absence de montant minimal dans un accord-cadre fait obstacle à l'indemnisation fondée sur un volume minimal de commandes non exécuté).

Indemnisation en cas de minimum contractuel

CE, 18 janvier 1991, n° 91344, Ville d'Antibes c/ SARL Dani (le non-respect du minimum de travaux prévu par un marché à commandes peut ouvrir droit à indemnisation du cocontractant).

CE, 10 octobre 2018, n° 410501 (en cas de résiliation irrégulière, le titulaire d'un marché comportant une valeur minimale peut demander l'indemnisation du préjudice subi).

Réception et règlement des commandes

CE, 3 octobre 2012, n° 348476, Sté Eiffage travaux publics Méditerranée / Département des Bouches-du-Rhône (chaque commande d'un marché de travaux à bons de commande peut donner lieu à des prestations propres, à une réception et à un règlement, sauf stipulation contraire du contrat. Ce règlement ne constitue pas nécessairement un règlement partiel définitif interdit par l'ancien article 92 du code des marchés publics).

Durée, reconduction et suspension

CE, 7 juin 2010, n° 316528, Ville de Marseille (la publicité initiale devait mentionner la durée totale du marché, reconductions incluses. La suspension temporaire par ordre de service était sans incidence sur le prix global du marché dans les circonstances de l'espèce).

Marchés mixtes, tranches et bons de commande

CE, 29 octobre 2010, n° 340212, SMAROV (un marché public peut inclure des prestations donnant lieu à l'émission de bons de commande et d'autres prestations rémunérées par un prix forfaitaire).

CE, 11 mars 2013, n° 364551, ACCI (Sous l’empire de l’ancien Code des marchés publics, aucune disposition n’interdisait de prévoir, dans un marché attribué après dialogue compétitif, des tranches donnant lieu à des bons de commande, sous réserve du respect des conditions applicables à cette technique).

Allotissement

CE, 10 mai 2006, n° 288435, Société Schiocchet (décision relative aux conditions de recours au marché à bons de commande et à l'allotissement).

Actualités et ressources

Accords-cadres - Fiche technique de la DAJ suite à la réforme de 2016.

Marché à bons de commande et indication du montant dans l'avis d'appel public à la concurrence (réponse ministérielle relative à la valeur totale des prestations et à la fréquence des bons à passer).

QE n° 05529 de M. Bernard Piras, JO Sénat du 2 juillet 2009 (les bons de commande constituent des modalités d'exécution des marchés à bons de commande, mais ne constituent pas eux-mêmes des marchés).

Voir également

marchés fractionnés, tranche, bons de commande, marché à tranches, affermissement, règlement partiel définitif, lots, devis quantitatif estimatif.

Fractionnement des marchés publics.

Allotissement des marchés publics.

Procédures.

Clauses sensibles dans les marchés publics d'informatique.