Définition du besoin dans les marchés publics (articles L2111-1 à L2111-3 du CCP)

La définition du besoin est une étape essentielle de la préparation d'un marché public. Selon l'article L2111-1 du code de la commande publique, l'acheteur doit déterminer avec précision la nature et l'étendue des besoins à satisfaire avant de lancer la consultation.

Cette définition doit prendre en compte les objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale. Depuis le 16 octobre 2025, les marchés dont la valeur estimée hors taxes atteint les seuils européens sont également soumis à une obligation de prise en compte de l'efficacité et de la sobriété énergétiques.

Une bonne définition du besoin permet de choisir la procédure adaptée, d'estimer le montant du marché, de rédiger les documents de consultation et de comparer les offres sur des bases claires. Elle contribue aussi à limiter les difficultés pendant l'exécution du contrat.

Les travaux, fournitures et services attendus sont décrits à l'aide de spécifications techniques, conformément à l'article L2111-2.

Le sourcing pour mieux connaître le marché

Le sourcing, ou sourçage, permet à l'acheteur de connaître les solutions disponibles avant de rédiger son marché. Il facilite l'identification des fournisseurs, des innovations, des prix pratiqués et des contraintes techniques.

L'article R2111-1 du code de la commande publique autorise l'acheteur à préparer son marché en réalisant des études et des échanges préalables avec les opérateurs économiques.

Il peut notamment

• consulter des fournisseurs ou prestataires potentiels ;
• réaliser des études de marché ;
• solliciter des avis techniques ou économiques ;
• présenter son projet et ses exigences aux entreprises.

Les informations recueillies peuvent servir à préparer la consultation, à condition de ne pas fausser la concurrence ni porter atteinte aux principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement et de transparence prévus à l'article L3.

Participation d'une entreprise à la préparation du marché

Une entreprise ayant participé au sourcing peut ensuite présenter une offre. Sa participation préalable ne justifie pas, à elle seule, son exclusion.

En application de l'article R2111-2, l'acheteur doit prendre les mesures nécessaires pour éviter une distorsion de concurrence. Il peut notamment communiquer aux autres candidats les informations utiles obtenues pendant la préparation du marché et leur laisser un délai suffisant pour préparer leur offre.

L'article L2141-8 permet d'exclure un opérateur économique lorsque sa participation préalable a créé une distorsion de concurrence à laquelle il ne peut être remédié par d'autres moyens. L'exclusion ne doit donc pas être automatique.

Définir les besoins avec précision

L'acheteur doit décrire les prestations qu'il souhaite obtenir et les contraintes à respecter. Cette description doit permettre aux entreprises de comprendre le marché et de préparer une offre adaptée.

La définition du besoin porte notamment sur la nature des prestations, leur étendue, les performances attendues, les délais d'exécution et les contraintes techniques ou fonctionnelles.

Le degré de précision dépend du marché. Un achat courant peut être décrit de façon simple. Un projet informatique complexe ou une opération de travaux peut nécessiter des études plus poussées.

L'acheteur n'est pas tenu de choisir à l'avance toutes les solutions techniques. Il peut définir les résultats attendus et laisser les entreprises proposer les moyens de les atteindre. Cette liberté suppose que le besoin soit assez clair pour permettre une comparaison des offres.

Prendre en compte le coût global

Le prix d'achat ne représente pas toujours le coût réel d'un équipement ou d'un service. Pour apprécier son besoin, l'acheteur peut aussi examiner les dépenses d'installation, d'utilisation, d'entretien, de maintenance et de fin de vie.

Cette approche permet notamment de comparer des solutions dont le prix initial est différent, mais dont les coûts d'exploitation ou la durée de vie ne sont pas identiques.

Développement durable et sobriété énergétique

L'article L2111-1 impose de prendre en compte des objectifs de développement durable dans la définition du besoin.

Depuis le 16 octobre 2025, cet article impose également la prise en compte de l'efficacité et de la sobriété énergétiques pour les marchés dont la valeur estimée hors taxes est égale ou supérieure aux seuils européens mentionnés par le code.

Cette évolution résulte de l'ordonnance n° 2025-979 du 14 octobre 2025. Elle concerne les consultations engagées ou les avis de publicité envoyés à la publication à compter de son entrée en vigueur.

L'acheteur doit adapter la prise en compte de ces objectifs à la nature de son achat. Il peut, par exemple, examiner la consommation énergétique d'un équipement, les besoins de maintenance ou les solutions permettant de réduire les ressources utilisées.

Les obligations environnementales et sociales depuis août 2026

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite loi Climat et résilience, a renforcé les obligations des acheteurs en matière de développement durable. Plusieurs de ses dispositions sont devenues applicables en août 2026.

Ces règles concernent la rédaction des spécifications techniques, les conditions d'exécution et les critères d'attribution des marchés.

Les spécifications techniques et l'article L2111-2

Depuis le 22 août 2026, les spécifications techniques doivent prendre en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale.

L'acheteur doit donc intégrer ces objectifs dès la rédaction des exigences applicables aux fournitures, services ou travaux attendus.

Cette obligation s'applique aux consultations engagées ou aux avis d'appel à la concurrence envoyés à la publication à compter de son entrée en vigueur.

Les conditions d'exécution environnementales

Depuis le 22 août 2026, l'article L2112-2 impose que les conditions d'exécution des marchés prennent en compte des considérations relatives à l'environnement.

Ces conditions doivent être liées à l'objet du marché. Elles peuvent porter, par exemple, sur les modalités de livraison, la gestion des déchets, la limitation des consommations ou les méthodes utilisées pour exécuter les prestations.

Les conditions d'exécution peuvent aussi prendre en compte des considérations économiques, sociales, relatives à l'emploi, à l'innovation ou à la lutte contre les discriminations.

Les conditions d'exécution sociales et l'article L2112-2-1

Depuis le 22 août 2026, l'article L2112-2-1 impose en principe des conditions d'exécution prenant en compte des considérations relatives au domaine social ou à l'emploi, notamment en faveur des personnes défavorisées, dans les marchés dont la valeur estimée atteint les seuils européens.

L'acheteur peut toutefois ne pas prévoir ces conditions dans les quatre cas définis par le II de cet article.

• Le besoin peut être satisfait par une solution immédiatement disponible.
• Les considérations sociales ou relatives à l'emploi ne présentent pas de lien suffisant avec l'objet du marché.
• Leur prise en compte risque de restreindre la concurrence ou de rendre l'exécution techniquement ou économiquement difficile.
• Le marché porte sur des travaux d'une durée inférieure à six mois.

Une seule de ces situations peut suffire à justifier l'absence de conditions sociales, sous réserve que ses conditions soient remplies.

Lorsque l'acheteur fait usage de cette possibilité, il doit motiver sa décision. Le pouvoir adjudicateur conserve cette justification dans les documents prévus par l'article L2184-1. L'entité adjudicatrice peut la fournir par tout moyen approprié.

Les critères d'attribution environnementaux

Depuis le 22 août 2026, l'article L2152-7 impose qu'au moins un critère d'attribution prenne en compte les caractéristiques environnementales de l'offre.

L'article R2152-7, dont la nouvelle rédaction est entrée en vigueur le 21 août 2026, précise les méthodes de choix de l'offre économiquement la plus avantageuse.

L'acheteur peut retenir un critère unique fondé sur le coût, calculé selon une approche globale prenant en compte les caractéristiques environnementales de l'offre. Il peut aussi utiliser plusieurs critères comprenant le prix ou le coût et au moins un critère environnemental.

Pour les consultations soumises à ces nouvelles règles, le prix seul ne peut plus être utilisé comme critère unique d'attribution.

Les critères retenus doivent être non discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution.

L'application des nouvelles règles aux consultations

Les nouvelles obligations de 2026 ne s'appliquent pas rétroactivement à toutes les procédures encore en cours.

Il faut tenir compte de la date à laquelle la consultation a été engagée ou l'avis d'appel à la concurrence envoyé à la publication, ainsi que des dispositions transitoires du texte concerné.

Les dates d'entrée en vigueur doivent également être distinguées. La nouvelle rédaction de l'article R2152-7 est entrée en vigueur le 21 août 2026, tandis que celles des articles L2111-2, L2112-2, L2112-2-1 et L2152-7 sont applicables depuis le 22 août 2026.

Le schéma de promotion des achats responsables

L'article L2111-3 prévoit l'adoption d'un schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables, appelé SPASER, pour les acheteurs atteignant le seuil réglementaire.

L'article D2111-3 fixe ce seuil à un montant total annuel d'achats strictement supérieur à 50 millions d'euros hors taxes.

Pour calculer ce montant, les acheteurs concernés prennent en compte les dépenses effectuées au cours d'une année civile dans le cadre de leurs marchés, à l'exception de ceux relevant du livre V de la deuxième partie du code.

Le SPASER définit les objectifs sociaux et écologiques de la politique d'achat. Il prévoit les moyens de les atteindre et les modalités de leur suivi annuel.

Il contribue notamment à l'insertion professionnelle des personnes handicapées ou défavorisées, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à la maîtrise des consommations d'énergie, d'eau et de matériaux, à la durabilité des produits, à la sobriété numérique et à l'économie circulaire.

Le schéma comporte des indicateurs précis sur les achats socialement et écologiquement responsables. Ces indicateurs, exprimés en nombre de contrats ou en valeur, sont publiés tous les deux ans. Le schéma fixe également des objectifs cibles pour les catégories concernées.

Il doit être rendu public, notamment par une mise en ligne sur le site internet de l'acheteur lorsqu'il en existe un.

L'estimation des besoins et le choix de la procédure

La définition du besoin sert aussi à estimer la valeur du marché. Cette estimation détermine les règles de publicité et de mise en concurrence applicables.

L'article R2121-1 impose de calculer la valeur estimée sur la base du montant total hors taxes des marchés envisagés. Ce calcul tient compte des options, des reconductions, de l'ensemble des lots et, le cas échéant, des primes prévues au profit des candidats ou des soumissionnaires.

Les marchés de travaux

Pour les marchés de travaux, l'article R2121-5 impose de prendre en compte la valeur totale des travaux se rapportant à une même opération, quel que soit le nombre de marchés ou d'entreprises concernés.

Cette valeur comprend aussi les fournitures et services mis à la disposition du titulaire par l'acheteur lorsqu'ils sont nécessaires à l'exécution des travaux.

Une opération de travaux correspond à un ensemble de travaux présentant une unité fonctionnelle, technique ou économique dans une période et un périmètre limités.

Les marchés de fournitures et de services

Pour les fournitures et les services, l'article R2121-6 impose de prendre en compte la valeur totale des prestations homogènes en raison de leurs caractéristiques propres ou parce qu'elles constituent une unité fonctionnelle.

L'acheteur ne peut donc pas considérer chaque commande comme un besoin indépendant lorsque plusieurs achats doivent être regroupés pour l'estimation de leur valeur.

Les besoins des différentes unités opérationnelles

Lorsqu'un acheteur comprend plusieurs unités opérationnelles, l'article R2121-2 prévoit en principe une estimation tenant compte des besoins de l'ensemble de ces unités.

Une estimation au niveau d'une unité est possible lorsqu'elle est responsable de manière autonome de ses marchés ou de certaines catégories de marchés.

L'interdiction du fractionnement artificiel des achats

Le fractionnement artificiel des achats, souvent appelé « saucissonnage », ne doit pas servir à échapper aux règles de publicité et de mise en concurrence.

Le calcul doit respecter les articles R2121-1 et suivants. Il faut distinguer ce fractionnement artificiel de l'allotissement, qui consiste à répartir régulièrement un marché en plusieurs lots.

La définition du besoin par les spécifications techniques

Les spécifications techniques décrivent les caractéristiques attendues des travaux, fournitures ou services. Elles permettent aux entreprises de comprendre les exigences de l'acheteur.

Selon l'article R2111-4, elles peuvent aussi porter sur les méthodes de production ou de fourniture et sur d'autres étapes du cycle de vie, même lorsque ces caractéristiques ne font pas partie du contenu matériel de la prestation. Elles doivent alors être liées à l'objet du marché et proportionnées à sa valeur et à ses objectifs.

Les différentes façons de rédiger les spécifications

L'article R2111-8 prévoit trois méthodes.

• Définir les exigences par référence à des normes ou à d'autres documents techniques accessibles aux candidats.
• Décrire les performances attendues ou les fonctions que la prestation doit remplir.
• Combiner les références techniques et les exigences de performance.

Le choix dépend de l'objet du marché. L'acheteur peut imposer des exigences précises tout en laissant aux entreprises la possibilité de proposer des solutions adaptées.

Le recours aux normes et documents techniques

L'article R2111-9 encadre les références aux normes et aux documents techniques. Il fixe un ordre de préférence et impose la mention « ou équivalent » pour les références concernées.

Les documents utilisés peuvent notamment comprendre des normes nationales transposant des normes européennes, des évaluations techniques européennes, des spécifications techniques communes ou des référentiels techniques reconnus.

Ces notions sont précisées par l'avis relatif à la nature et au contenu des spécifications techniques annexé au code de la commande publique.

Les performances et exigences fonctionnelles

L'acheteur peut définir un résultat plutôt qu'imposer une solution technique.

Pour un marché de vêtements de protection, il peut par exemple exiger un niveau de résistance à la chaleur, à l'eau ou aux déchirures, sans imposer un matériau particulier.

Selon l'article R2111-10, les performances ou exigences fonctionnelles doivent être assez précises pour permettre aux candidats de connaître l'objet du marché et à l'acheteur de l'attribuer.

Les références à une marque ou à un produit déterminé

L'article R2111-7 interdit en principe les références à une marque, un brevet, un type, un procédé particulier ou une provenance déterminée lorsqu'elles risquent de favoriser ou d'éliminer certains opérateurs économiques ou produits.

Une telle référence peut être admise lorsqu'elle est justifiée par l'objet du marché. À titre exceptionnel, elle peut aussi être utilisée lorsqu'il est impossible de décrire l'objet du marché avec assez de précision sans cette référence. Dans ce dernier cas, elle doit être accompagnée de la mention « ou équivalent ».

La présence de cette mention ne suffit pas, à elle seule, à rendre licite une restriction injustifiée de concurrence.

Dans l'arrêt CJUE, 16 janvier 2025, affaire C-424/23, DYKA Plastics NV c. Fluvius System Operator CV, la Cour de justice a examiné des spécifications imposant des tuyaux en grès ou en béton pour des travaux d'égouttage, à l'exclusion des tuyaux en plastique.

La Cour a précisé les conditions dans lesquelles un acheteur peut faire référence à un matériau déterminé au regard de l'article 42 de la directive 2014/24/UE. Cette décision souligne l'importance du respect des règles de formulation des spécifications techniques et de la concurrence.

Les solutions équivalentes

L'article R2111-11 admet les offres proposant des solutions équivalentes aux exigences techniques formulées par référence à des normes ou à des documents.

Une offre ne peut être écartée au seul motif qu'elle ne respecte pas formellement la norme mentionnée lorsque le soumissionnaire démontre, par tout moyen approprié, qu'elle répond de manière équivalente aux exigences de l'acheteur.

L'accessibilité et la fonctionnalité

Selon l'article R2111-6, sauf cas dûment justifié, les spécifications techniques sont établies de manière à prendre en compte l'accessibilité pour les personnes handicapées ou la fonctionnalité pour tous les utilisateurs.

Le recours aux labels et aux écolabels

L'acheteur peut recourir à des labels, notamment des écolabels, dans les conditions prévues aux articles R2111-12 à R2111-17.

Le label doit répondre aux conditions prévues par le code. Il doit notamment reposer sur des critères objectifs, vérifiables et non discriminatoires, établis selon une procédure ouverte et transparente.

Les caractéristiques exigées doivent être liées à l'objet du marché dans les conditions prévues par l'article R2111-15.

L'acheteur doit accepter les labels équivalents conformément à l'article R2111-16. Il doit aussi admettre les autres moyens de preuve prévus par l'article R2111-17 lorsqu'un opérateur n'a pas pu obtenir le label exigé ou un label équivalent dans les délais pour des raisons qui ne lui sont pas imputables.

Les solutions possibles lorsque le besoin est difficile à définir

Un acheteur peut connaître le résultat recherché sans savoir quelle solution technique permettra de l'atteindre.

Il peut alors envisager une procédure adaptée à cette difficulté, notamment le dialogue compétitif, lorsque les conditions légales de recours sont remplies.

Cette procédure permet de rechercher et de définir avec les participants des solutions répondant aux besoins de l'acheteur. Elle ne dispense pas de présenter les objectifs du marché et ses caractéristiques essentielles.

Lorsque l'incertitude porte sur le rythme des commandes ou les quantités nécessaires, l'acheteur peut utiliser un accord-cadre ou un autre mécanisme adapté.

Le choix d'une technique d'achat ne supprime pas les obligations de définition et d'estimation des besoins prévues par le code.

Les variantes pour laisser davantage de liberté aux entreprises

Une définition précise du besoin n'empêche pas les entreprises de proposer des solutions différentes de celle envisagée par l'acheteur.

Les variantes peuvent favoriser l'innovation ou permettre de répondre au besoin avec une solution plus adaptée. Leur régime est fixé par les articles R2151-8 à R2151-11.

Le régime d'autorisation des variantes

Procédure	Pouvoir adjudicateur	Entité adjudicatrice
Procédure formalisée	Variantes interdites sauf mention contraire dans l'avis de marché ou l'invitation à confirmer l'intérêt.	Variantes autorisées sauf mention contraire dans l'avis de marché ou l'invitation à confirmer l'intérêt.
Procédure adaptée	Variantes autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation.	Variantes autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation.

Ce tableau reprend le régime de l'article R2151-8.

L'acheteur peut aussi exiger la présentation de variantes dans les conditions prévues par l'article R2151-9.

Lorsqu'il autorise ou exige des variantes, l'acheteur doit préciser les exigences minimales et les conditions particulières de leur présentation, conformément à l'article R2151-10.

Les critères d'attribution doivent pouvoir être appliqués aux variantes comme aux offres de base, conformément à l'article R2152-7.

Les différences entre variantes, PSE et options

Notion	Définition	Effet
Variante	Solution différente de celle prévue dans les documents de consultation, autorisée ou exigée par l'acheteur.	Remplace la solution de base pour les éléments concernés lorsqu'elle est retenue.
Prestation supplémentaire éventuelle (PSE)	Prestation complémentaire définie par l'acheteur, à laquelle les candidats doivent ou peuvent répondre selon les documents de consultation.	S'ajoute à la prestation de base lorsqu'elle est retenue lors de la conclusion du marché.
Option	Notion pouvant couvrir plusieurs mécanismes, notamment les tranches optionnelles, reconductions et certaines clauses de réexamen.	Dépend du mécanisme contractuel retenu.

L'analyse des prestations supplémentaires éventuelles

Les PSE ne disposent pas d'un régime autonome expressément organisé sous cette dénomination par le code de la commande publique.

Selon la doctrine administrative de la direction des affaires juridiques (DAJ), elles sont définies par l'acheteur et doivent être en rapport direct avec l'objet du marché. Leurs caractéristiques doivent être précisées dans les documents de consultation.

L'acheteur peut imposer aux candidats de répondre aux PSE ou leur laisser cette faculté.

Lorsque les PSE sont obligatoires, leur analyse doit permettre de comparer les offres selon les combinaisons de prestations que l'acheteur envisage de retenir.

Lorsque les PSE sont facultatives, la DAJ recommande de comparer les offres sur leur base commune pour éviter de désavantager les candidats qui n'ont pas répondu aux prestations supplémentaires.

Le choix de retenir une PSE ne constitue pas, en lui-même, l'application d'un critère d'attribution. Il faut toutefois organiser la comparaison des offres selon les modalités annoncées et respecter l'égalité de traitement des candidats.

Les options et les clauses de réexamen

La notion d'option couvre des mécanismes différents. Elle ne doit pas être confondue avec une modification du marché en cours d'exécution.

Les reconductions, tranches optionnelles et autres options prévues doivent être prises en compte dans l'estimation du montant du marché conformément à l'article R2121-1.

Lorsqu'une modification est prévue par une clause de réexamen claire, précise et sans équivoque, elle peut relever de l'article R2194-1, si les conditions de ce texte sont remplies.

Les marchés de prestations similaires et les tranches optionnelles suivent leurs règles propres.

La définition des besoins dans les contrats de concession

Les contrats de concession sont également soumis à une obligation de définition préalable des besoins.

L'article L3111-1 impose à l'autorité concédante de déterminer la nature et l'étendue des besoins avant la consultation, en prenant en compte les objectifs de développement durable.

Depuis le 16 octobre 2025, les autorités concédantes doivent aussi prendre en compte l'efficacité et la sobriété énergétiques pour les concessions atteignant les seuils européens visés par cet article.

Le périmètre des prestations doit être suffisamment précis

Dans la décision CE, 15 novembre 2017, n° 412644, Commune du Havre, le Conseil d'État a confirmé l'annulation d'une procédure de concession de réseau de chaleur dont le périmètre était insuffisamment défini.

Les documents envisageaient plusieurs extensions géographiques, sans préciser certaines prestations. Le plan de la concession annoncé dans le dossier était absent. La durée devait également être proposée par les candidats dans un contexte où les investissements restaient incertains.

Le Conseil d'État a retenu que l'étendue des besoins n'était pas suffisamment déterminée dans les circonstances de l'affaire.

L'autorité concédante n'a pas à définir la stratégie commerciale des candidats

Dans la décision CE, 10 mars 2023, n° 464830, Commune de Ramatuelle, le Conseil d'État a rappelé que les candidats doivent recevoir une information suffisante sur les caractéristiques essentielles d'une concession.

En revanche, l'autorité concédante n'a pas à définir tous les éléments de la stratégie commerciale des futurs exploitants.

Dans cette affaire relative aux sous-concessions de la plage de Pampelonne, la commune n'était pas tenue de préciser le niveau de standing des établissements dès lors que les principales caractéristiques du service public avaient été communiquées.

Les prix unitaires des prestations supplémentaires

Dans la décision CE, 26 février 2020, n° 436428, Commune de Saint-Julien-en-Genevois, le Conseil d'État a admis, dans les circonstances de l'espèce, un critère fondé sur la comparaison des prix unitaires de prestations supplémentaires sans plafond quantitatif.

Les prestations concernaient des mobiliers urbains déjà décrits dans le cahier des charges. Le bordereau permettait de comparer les prix proposés.

Cette solution n'autorise pas une absence générale de définition des quantités ou des prestations. Elle doit être appréciée au regard des caractéristiques de la concession et de la comparabilité des offres.

Les conséquences d'une définition insuffisante des besoins

Une définition insuffisante du besoin peut constituer un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Le risque apparaît lorsque les candidats ne disposent pas des informations nécessaires pour établir leur offre ou lorsque l'acheteur conserve une liberté excessive dans la comparaison des propositions.

Des délais d'exécution mal définis

Dans la décision CE, 1er juin 2011, n° 345649, Commune de Saint-Benoît, le Conseil d'État a jugé qu'un acheteur peut laisser les candidats proposer une date d'achèvement du marché, mais doit encadrer cette possibilité.

Il peut fixer une date limite ou une fourchette de dates pour éviter une incertitude empêchant les entreprises de présenter utilement leur offre.

Des modifications importantes du dossier de consultation

Dans l'ordonnance TA Mayotte, 4 juin 2024, n° 2400692, le juge des référés a sanctionné une procédure au cours de laquelle le dossier de consultation avait subi plusieurs modifications importantes.

Ces changements avaient modifié le périmètre des prestations du marché de transports collectifs urbains. Les reports successifs de la date limite de remise des offres n'avaient pas suffi à remédier à l'insuffisante définition initiale des besoins.

Cette décision ne signifie pas que toute modification importante du dossier de consultation est interdite. Il faut apprécier la portée des modifications, les informations fournies aux candidats et leur capacité à présenter des offres dans des conditions régulières.

Le renvoi aux catalogues des fournisseurs

Un acheteur peut utiliser des catalogues fournisseurs lorsque ses documents de consultation définissent déjà les besoins avec assez de précision.

Dans la décision CE, 15 février 2013, n° 363854, SFR, le Conseil d'État a admis le renvoi à des catalogues pour un marché de télécommunications, le CCTP décrivant suffisamment les besoins concernés.

À l'inverse, un catalogue de prix ne permet pas, à lui seul, de définir un marché lorsque les prestations attendues restent imprécises. Cette difficulté est illustrée par la décision TA Cergy-Pontoise, 3 décembre 2015, n° 1509913, Société LOGITUD SOLUTIONS, rendue sous l'empire de l'ancien code des marchés publics.

Les services annexes laissés au choix des candidats

Dans la décision CE, 15 décembre 2008, n° 310380, Communauté urbaine de Dunkerque, le Conseil d'État a sanctionné une consultation permettant aux candidats de proposer des services annexes dont les caractéristiques n'étaient pas assez précises.

Ces services entraient dans l'appréciation des offres alors que les documents ne permettaient pas une comparaison suffisamment encadrée. L'acheteur conservait ainsi une marge de choix incompatible avec l'égalité de traitement et la transparence.

Le bordereau de prix unitaires peut contribuer à définir le besoin

Un bordereau de prix unitaires (BPU) peut contribuer à une définition suffisante du besoin lorsque les prestations y sont décrites avec précision.

La décision CAA Marseille, 17 mai 2021, n° 20MA02359 illustre cette possibilité.

Le BPU doit être examiné avec les autres pièces du marché. Sa seule présence ne garantit pas que les besoins soient assez précis.

Les documents de consultation contradictoires

Des contradictions entre les documents de consultation peuvent induire les candidats en erreur et compromettre la régularité de la procédure.

Dans la décision CE, 23 novembre 2011, n° 350519, Département des Bouches-du-Rhône, le Conseil d'État a confirmé qu'une contradiction entre le CCTP et une annexe du règlement de consultation pouvait constituer un manquement aux obligations de mise en concurrence, même lorsque l'annexe était présentée comme non contraignante.

L'acheteur doit donc vérifier la cohérence du règlement de consultation, du CCTP, du CCAP, du BPU et des annexes techniques.

Les conséquences d'une mauvaise estimation pour la maîtrise d'œuvre

Une mauvaise identification des contraintes techniques d'une opération peut avoir des conséquences sur l'exécution du marché de maîtrise d'œuvre.

Dans la décision CAA Douai, 15 juillet 2020, n° 18DA01814, SCP d'architecture Nicolas Rougeulle-Craig Comerford architectes associés, la cour a examiné les conséquences de difficultés liées à des réseaux enterrés et à l'estimation des contraintes de l'opération.

L'article L2432-1 prévoit que la rémunération forfaitaire du maître d'œuvre privé tient compte de l'étendue de sa mission, de sa complexité et du coût prévisionnel des travaux.

Le cadre juridique de la définition des besoins

Les règles de définition du besoin figurent dans la deuxième partie du code de la commande publique, consacrée aux marchés publics.

Marchés publics > Dispositions générales > Préparation du marché > Définition du besoin

Les articles législatifs

• Article L2111-1 – Définition préalable des besoins, développement durable et efficacité énergétique.
• Article L2111-2 – Spécifications techniques et objectifs de développement durable.
• Article L2111-3 – Schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables.

Les études et échanges préalables

• Article R2111-1 – Études de marché et échanges avec les entreprises.
• Article R2111-2 – Participation d'une entreprise à la préparation du marché.
• Article D2111-3 – Seuil annuel du SPASER.

Les spécifications techniques

• Article R2111-4 – Contenu des spécifications techniques.
• Article R2111-5 – Propriété intellectuelle.
• Article R2111-6 – Accessibilité et fonctionnalité.
• Article R2111-7 – Références aux marques, brevets et procédés.
• Article R2111-8 – Formulation des spécifications.
• Article R2111-9 – Références aux normes.
• Article R2111-10 – Performances et exigences fonctionnelles.
• Article R2111-11 – Solutions équivalentes.

Les labels

• Article R2111-12 – Définition des labels.
• Article R2111-13 – Exigence d'un label particulier.
• Article R2111-14 – Caractéristiques du label.
• Article R2111-15 – Conditions relatives aux caractéristiques certifiées.
• Article R2111-16 – Acceptation des labels équivalents.
• Article R2111-17 – Autres moyens de preuve.

Les autres textes utiles

• Articles R2121-1 à R2121-9 – Calcul de la valeur estimée des besoins.
• Articles L2112-2 et L2112-2-1 – Conditions d'exécution environnementales et sociales.
• Articles R2151-8 à R2151-11 – Variantes.
• Articles L2152-7 et R2152-7 – Critères d'attribution.
• Article R2194-1 – Clauses de réexamen.
• Article L3111-1 – Définition des besoins dans les concessions.

L'ancien droit de la définition des besoins

L'obligation de définir les besoins figurait déjà dans les anciens codes des marchés publics.

Elle était prévue dans le code de 2001, puis dans le code de 2004 et le code de 2006.

L'ancien article 5 du code des marchés publics de 2006 imposait une définition précise de la nature et de l'étendue des besoins avant la mise en concurrence ou la négociation non précédée d'un appel à la concurrence, en prenant en compte des objectifs de développement durable.

Ces textes sont abrogés. Ils conservent un intérêt pour l'étude des marchés conclus sous leur régime.

Les enseignements de l'ancien manuel d'application

Le manuel d'application du code des marchés publics de 2006 insistait sur la nécessité de connaître les besoins des services, le marché fournisseur et les coûts de l'achat.

Il recommandait notamment l'analyse des consommations, la distinction entre achats standards et spécifiques et la prise en compte des coûts d'utilisation et de maintenance.

Le manuel évoquait aussi les marchés de définition, les marchés à bons de commande et les marchés à tranches. Ces références relèvent de l'ancien droit et ne doivent pas être confondues avec les procédures et techniques d'achat prévues par le code actuel.

Classification thématique des jurisprudences

Définition des besoins et délais d'exécution

TA Lyon, 28 octobre 2024, n° 2409983 – Contradictions relevées dans les documents d'un marché informatique sur les délais de mise en œuvre et de vérification des prestations. Référence conservée de la fiche initiale.

TA Mayotte, 4 juin 2024, n° 2400692 – Modifications importantes du dossier de consultation d'un marché de transport collectif et insuffisante définition initiale des besoins.

CE, 1er juin 2011, n° 345649, Commune de Saint-Benoît – Nécessité d'encadrer la date d'achèvement pouvant être proposée par les candidats.

CAA Douai, 10 mai 2007, n° 06DA00353, Commune de Maromme – Difficultés d'interprétation et d'exécution d'un contrat informatique. Référence historique conservée.

Précision du CCTP et des documents de consultation

CAA Marseille, 17 mai 2021, n° 20MA02359 – Définition des prestations par un BPU, sous-critères d'attribution et vérification des caractéristiques techniques des offres.

CAA Douai, 17 janvier 2013, n° 12DA00780, Commune d'Hazebrouck – Insuffisante précision des prestations attendues dans un marché de vidéosurveillance.

CE, 8 août 2008, n° 307143, Région Bourgogne – Contenu d'une tranche conditionnelle laissé dans l'incertitude en raison de prescriptions techniques futures.

CE, 29 juillet 1998, n° 190452, Commune de Léognan – Quantités de déchets surestimées et prescriptions de consultation créant une inégalité de concurrence sous un régime antérieur.

Spécifications techniques et concurrence

CAA Bordeaux, 14 février 2013, n° 11BX01785, Société Index Éducation – Référence à un environnement logiciel Oracle existant, justifiée dans les circonstances de l'espèce par les contraintes du système informatique de l'université.

CAA Marseille, 26 février 2018, n° 17MA02381, 17MA02382 et 17MA02467 – Spécifications techniques susceptibles de limiter la concurrence et examen de leur justification.

CJUE, 16 janvier 2025, affaire C-424/23, DYKA Plastics – Conditions de recours à des références techniques imposant certains matériaux.

TA Marseille, 24 juin 2026, n° 2607666, Société MBH SAMU c. AP-HM – Décision citée dans la fiche initiale au sujet de la disponibilité des équipements et des délais de mise en service. Sa portée exacte reste à vérifier dans le texte intégral.

Estimation du besoin et choix des offres

CAA Nantes, 10 juillet 2020, n° 19NT00091, Société LST Ropeway Systems – Définition des besoins, enveloppe financière prévisionnelle et appréciation des offres dans un marché de transport par câble.

CAA Paris, 22 juin 2004, n° 00PA02611, Commune de Bussy-Saint-Georges – Fractionnement de prestations et application des règles de seuil sous l'ancien droit.

CAA Douai, 15 juillet 2020, n° 18DA01814 – Estimation des contraintes techniques d'une opération et rémunération du maître d'œuvre.

Contrats de concession

CE, 15 novembre 2017, n° 412644, Commune du Havre – Périmètre insuffisamment défini d'une concession de réseau de chaleur.

CE, 26 février 2020, n° 436428, Commune de Saint-Julien-en-Genevois – Comparaison des prix unitaires de prestations supplémentaires dans une concession.

CE, 10 mars 2023, n° 464830, Commune de Ramatuelle – Définition des caractéristiques essentielles d'une concession et liberté de stratégie commerciale des exploitants.

Voir également

besoins du pouvoir adjudicateur, besoins nouveaux, objet du marché, accord-cadre, standard, spécification, spécifications techniques, normes européennes, normalisation.

Actualités, archives et ressources complémentaires

Préférence locale dans l'attribution des marchés publics – Question écrite AN n° 33777 de 2021, conservée à titre documentaire.

Un BPU peut suffire à définir le besoin – Commentaire de la décision CAA Marseille du 17 mai 2021.

La définition du besoin, fiche technique de la DAJ de 2017 – Document historique à lire en tenant compte des réformes de 2025 et 2026.

Vade-mecum MAPA, guide ETD de 2010 – Ancien guide consacré aux marchés à procédure adaptée.

Préparation du marché et article L2122-22 du CGCT – Question écrite n° 10019 de 2010, conservée à titre historique.

MAJ : 14/10/2026

Définition du besoin dans les marchés publics (Articles L2111-1 à L2111-3 du CCP)

Conformément à l'article L2111-1 du code de la commande publique, la nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation non précédée d’un appel à la concurrence. La définition des besoins qui incombe au pouvoir adjudicateur répond à une obligation.

Les besoins doivent être définis par rapport à des spécifications techniques sachant que l’acheteur peut imposer à l’opérateur économique qu’il détienne un label particulier sous conditions.

Le sourcing, une formalisation de ce qui se pratiquait déjà

Le sourcing des marchés publics peut utilement être utilisé comme outil de connaissance économique et technique du marché. Un opérateur économique peut participer à la préparation du marché sous conditions.

Avec le sourcing, pour préparer la passation d’un marché, l’acheteur peut agir dans quatre directions :

• effectuer des consultations de prestataires potentiels,
• réaliser des études de marché,
• solliciter des avis,
• ou encore informer les opérateurs économiques de son projet et de ses exigences.

La définition des besoins, doit être faite avec précision

Les textes disposent que la nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation non précédée d’un appel à la concurrence.

Lors de cette étape les acheteurs doivent prendre en compte la responsabilité sociale des entreprises (RSE).

 Historiquement elle avait été rendue obligatoire à compter du code des marchés publics dans sa version de 2001 issues du décret no 2001-210 du 7 mars 2001 portant code des marchés publics. Cette obligation a été reprise dans le code de 2004 et le code de 2006 puis leurs successeurs.

Définition des besoins dans un contrat de concession en l'absence de limite quantitative aux prestations à prix unitaires

Dans une concession de services, une autorité concédante peut prévoir un critère d'appréciation des offres fondé sur la comparaison des prix unitaires proposés par les candidats pour des prestations supplémentaires sans obligation de déterminer le volume exact de ces prestations. L'absence de limite quantitative à ces prestations ne méconnaît pas le principe de la définition préalable de l'étendue de ses besoins par l'autorité concédante et ne lui laisse pas une marge de choix discrétionnaire, dès lors que le tableau de bordereau de prix permet de comparer les prix unitaires des différentes offres, et, au surplus, que les candidats admis à concourir sont à même de demander des précisions sur ce point à l'autorité concédante s'ils l'estiment souhaitable (CE, 26 février 2020, n°436428, Commune de saint-julien -en-Genevois).

Insuffisance de définition des besoins

Le juge administratif sanctionne l'insuffisance de définition des besoins.

CE, 1 juin 2011, n° 345649, Commune de SAINT-BENOIT (La nature et l'étendue des besoins à satisfaire doivent être déterminés avec précision avant tout appel à la concurrence. Si le pouvoir adjudicateur entend laisser aux candidats la faculté de proposer eux-mêmes une date précise d’achèvement, il lui revient alors d’encadrer cette faculté).

Ou encore pour un exemple dans un contrat informatique : CAA Douai, 10 mai 2007, n° 06DA00353, Commune de Maromme (Marché public d'informatique et imprudence d'une commune n’hésitant pas à signer un contrat dont les subtilités des clauses pouvaient être sujettes à interprétation, obligation de moyens).

Des modifications substantielles du DCE en cours de procédure, même si elles sont accompagnées de reports de la date limite de remise des offres, peuvent être considérées comme un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence (TA Mayotte, 4 juin 2024, n° 2400692 - Définition des besoins insuffisante).

Applicable également pour les contrats de concession

CE, 15 novembre 2017, n° 412644, Commune du Havre (Contrat de concession. Insuffisance de la détermination de l'étendue des besoins d’une commune compte tenu des imprécisions sur le périmètre de la concession. Article 27 de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession désormais codifié à l'article L3111-1 du Code de la commande publique).

Renvoi aux catalogues fournis par les candidats

Renvoi aux catalogues fournis par les candidats et précision du CCTP

Un acheteur ne méconnait pas son obligation de définir avec précision la nature et l'étendue de ses besoins en renvoyant la définition de ses besoins aux catalogues fournis par les candidats, dès lors que le cahier des clauses techniques particulières indique de manière suffisamment précise et détaillée les besoins (CE, 15 février 2013, n° 363854, SFR).

Insuffisance d'un renvoi à un catalogue des prix fournisseur sans précisions

Manquements d'un pouvoir adjudicateur à la définition des besoins. Un renvoi à un catalogue des prix fournisseur sans préciser dans les documents de la consultation la nature et l’étendue des prestations attendues dans le cadre de ce catalogue ne respecte pas l’obligation de définition préalable des besoins tels que prévus à l’article 5 du code des marchés publics (TA Cergy-Pontoise, 3 décembre 2015, n° 1509913, Société LOGITUD SOLUTIONS).

Services annexes non définis

Manquements du pouvoir adjudicateur dans la définition des besoins en laissant la possibilité pour les candidats de proposer des services annexes non définis (CE, 15 décembre 2008, n° 310380, Communauté urbaine de Dunkerque)

BPU et définition des besoins

Un bordereau de prix unitaires mentionnant une description précise des attentes peut suffire à définir le besoin. (CAA Marseille, 17 mai 2021, n° 20MA02359).

Faute du maitre d'ouvrage dans l'estimation des besoins soumis au maître d'œuvre

Faute dans l'estimation des besoins soumis au maître d'œuvre par une région qui n’a pas procédé aux recherches de réseaux électriques et de gaz enterrés entrainant un préjudice du maître d'oeuvre. Or, la rémunération du maître d'œuvre doit tenir compte de l'étendue de la mission, de son degré de complexité et du coût prévisionnel des travaux (article L2432-1 du code de la commande publique, codifiant l'article 9 de la loi du 12 juillet 1985). Rémunération de l'architecte cocontractant (CAA Douai, 15 juillet 2020, 18DA01814, SCP d'architecture Nicolas Rougeulle-Craig Comerford architectes associés).

La définition des besoins dans le CMP 2006-2016 [abrogé]

L'importance de la définition des besoins était soulignée dans l'article 5 du CMP 2006, qui disposait que « la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminés avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation non précédée d'un appel à la concurrence, en prenant en compte des objectifs de développement durable ».

Avec le manuel d'application du code des marchés publics 2006

Le chapitre IV du manuel d'application du code des marchés publics 2006 développait la définition des besoins comme suit.

Le choix de la procédure à mettre en oeuvre se détermine en fonction du montant et des caractéristiques des prestations à réaliser. C’est pourquoi il est indispensable de procéder en amont à une définition précise des besoins. De cette phase préalable essentielle dépend, d’une part, le choix de la procédure et, d’autre part, la réussite ultérieure du marché.

Une bonne évaluation des besoins n’est pas simplement une exigence juridique mais est d’abord une condition impérative pour que l’achat soit réalisé dans les meilleures conditions économiques.

Par besoins du pouvoir adjudicateur, on entend non seulement les besoins liés à son fonctionnement propre (ex : des achats de fournitures de bureaux, d’ordinateurs pour ses agents, de prestations d’assurance pour ses locaux, etc.), mais également tout le champ des besoins liés à son activité d’intérêt général et qui le conduisent à fournir des prestations à des tiers (ex : marchés de transports scolaires).

Pour être efficace, l’expression des besoins fait appel à quatre considérations principales :

• l’analyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple, d’états de consommation ;
• la connaissance aussi approfondie que possible des marchés fournisseurs, participation à des salons professionnels, documentation technique ;
• la distinction, y compris au sein d’une même catégorie de biens ou d’équipements, entre achats standards et achats spécifiques ;
• et enfin, lorsqu’elle est possible, l’adoption d’une démarche en coût global prenant en compte non seulement le prix à l’achat, mais aussi les coûts de fonctionnement et de maintenance qui seront associés à l’usage du bien ou de l’équipement acheté. A ce titre, le pouvoir adjudicateur peut prendre en compte des préoccupations de développement durable.

Il peut arriver que l’acheteur ait des difficultés à déterminer son besoin. Lorsque l’incertitude porte à la fois sur les objectifs à atteindre et sur les moyens d’y parvenir, l’acheteur peut recourir soit à la procédure des marchés de définition, soit à la procédure de dialogue compétitif.

Lorsque l’incertitude porte sur la quantité ou l’étendue des besoins à satisfaire, mais aussi afin de planifier dans le temps les besoins à satisfaire ou d’étaler l’achat dans le temps, l’acheteur peut faire usage du marché à bons de commande, du marché à tranches ou des accords-cadres.

Les exceptions limitées à la définition précise des besoins

La définition des besoins peut être plus ou moins précise en fonction de la lisibilité de l’acheteur. Il peut en effet arriver qu’un pouvoir adjudicateur se trouve dans l’impossibilité objective de définir les moyens aptes à satisfaire ses besoins. Lorsque, pour ces raisons, il recourt à la procédure de dialogue compétitif, il n’est pas tenu de rédiger un cahier des charges. C’est pour répondre à la spécificité de cette procédure que l’article 11 du code des marchés publics indiquait que : « Pour les marchés passés selon les procédures formalisées, l’acte d’engagement et, le cas échéant, les cahiers des charges en sont les pièces constitutives. » En revanche, dans les autres procédures, la rédaction en amont d’un cahier des charges constitue une obligation.

L’obligation de déterminer ses besoins par référence à des spécifications techniques

Le pouvoir adjudicateur doit définir ses besoins en recourant à des spécifications techniques, conformément à l’article L2111-2 du Code de la commande publique. Ces spécifications sont des prescriptions techniques qui décrivent, de manière lisible et précise, les caractéristiques techniques d’un produit, d’un ouvrage ou d’un service. Elles permettent de fixer les exigences jugées indispensables, notamment en termes de performances à atteindre, tout en intégrant les objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale, comme le prévoit désormais la loi Climat et résilience (article 35 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, applicable au plus tard le 22 août 2026).

Le pouvoir adjudicateur dispose de deux possibilités pour formuler ces spécifications techniques :

Il peut d’abord se référer à des normes ou à d’autres documents préétablis, approuvés par des organismes reconnus, notamment en concertation avec les autorités publiques nationales ou communautaires. Il s’agit par exemple d’un agrément technique européen, d’une spécification technique commune ou d’un référentiel technique. La définition de ces termes est précisée par l’annexe 5 du Code de la commande publique, qui se substitue depuis le 1er avril 2019 à l’avis relatif à la nature et au contenu des spécifications techniques publié au Journal officiel en 2016. Les normes ou documents doivent être accompagnés de la mention « ou équivalent » et choisis selon un ordre de préférence strict : normes nationales transposant des normes européennes, évaluations techniques européennes, spécifications techniques communes, normes internationales, ou autres référentiels techniques élaborés par les organismes européens de normalisation.

Dans un second cas, le pouvoir adjudicateur peut exprimer les spécifications techniques en termes de performances à atteindre ou d’exigences fonctionnelles. Par exemple, pour un marché de vêtements de pompiers, il peut exiger un tissu résistant à un degré très élevé de chaleur ou à une pression d’eau particulière, avec des renforts et un poids minimal. Cette approche permet une grande flexibilité, tout en garantissant que les candidats connaissent exactement l’objet du marché.

Le pouvoir adjudicateur a également la possibilité de combiner les deux catégories de spécifications techniques pour un même produit, service ou type de travaux. Il peut ainsi faire référence à des normes pour certaines caractéristiques et à des performances ou exigences fonctionnelles pour d’autres, afin d’adapter au mieux la définition du besoin à la complexité du projet.

Les spécifications techniques peuvent aussi prendre en compte des caractéristiques environnementales, notamment en se référant à des écolabels, conformément aux dispositions de l’article R2111-10 du Code de la commande publique. Cependant, elles ne doivent en aucun cas porter atteinte au principe d’égalité des candidats. Elles ne peuvent donc mentionner une marque, un brevet, un type, une origine ou une production déterminés, sauf si cette mention est justifiée par l’objet du marché ou si une description suffisamment précise et intelligible de l’objet du marché n’est pas possible sans elle, à condition qu’elle soit accompagnée des termes « ou équivalent ». Cette règle vise à éviter toute discrimination ou favoritisme, comme l’a rappelé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt CJUE, 16 janvier 2025, Affaire C-424/23, DYKA Plastics NV c. Fluvius System Operator CV.

Enfin, les spécifications techniques doivent être suffisamment précises pour permettre aux candidats de proposer une offre adaptée et à l’acheteur d’attribuer le marché en toute transparence. Elles peuvent inclure des critères d’accessibilité pour les personnes handicapées ou des critères de fonctionnalité pour tous les utilisateurs, conformément à l’article R2111-6 du Code de la commande publique.

Intérêt des variantes

Une bonne définition des besoins n'exclut pas de laisser une part d'initiative aux candidats. À cette fin, l'acheteur peut autoriser ou exiger la présentation de variantes dans les conditions prévues aux articles R2151-8 à R2151-11 du Code de la commande publique.

Régime d'autorisation des variantes (article R2151-8 du CCP)

Le régime diffère selon qu'il s'agit d'une procédure formalisée ou d'une procédure adaptée (MAPA).

Type de procédure	Pouvoir adjudicateur (PA)	Entité adjudicatrice (EA)
Procédure formalisée	Variantes interdites sauf mention contraire dans l'avis de marché ou l'invitation à confirmer l'intérêt. (article R2151-8)	Variantes autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation. (article R2151-9)
Procédure adaptée (MAPA)	Variantes autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation.	Variantes autorisées sauf mention contraire dans les documents de la consultation.

Lorsque l'acheteur autorise ou exige des variantes, il doit mentionner dans les documents de la consultation les exigences minimales que les variantes doivent respecter ainsi que les conditions particulières de leur présentation (article R2151-10 du CCP).

L'acheteur peut également exiger la présentation de variantes. Dans ce cas, il l'indique dans l'avis d'appel à la concurrence, dans l'invitation à confirmer l'intérêt ou, en l'absence d'un tel avis, dans les documents de la consultation (article R2151-9 du CCP).

Distinction entre variantes, PSE et options

Ces trois notions, souvent confondues, répondent à des logiques différentes :

Notion	Définition	Initiative	Effet sur l'offre
Variante	Modification des spécifications techniques ou des modalités d'exécution par rapport à la solution de base.	Candidat	Se substitue à l'offre de base pour les éléments modifiés.
PSE (Prestation Supplémentaire Éventuelle)	Prestation complémentaire imposée ou proposée, que l'acheteur se réserve le droit de commander ou non lors de l'analyse.	Acheteur	S'ajoute à l'offre de base si elle est retenue par l'acheteur.
Option (Sens juridique strict)	Prestations prévues contractuellement (ex: tranches optionnelles, reconductions, marchés similaires).	Acheteur	Constitue un cas de modification du marché (article R2194-1 CCP).

Précisions importantes

Les variantes sont jugées selon les mêmes critères d'attribution que l'offre de base.

Les PSE, bien que non expressément prévues dans le CCP, restent une pratique autorisée. Leur choix ne découle pas de l'application des critères d'attribution.

Les options doivent être prises en compte dans le calcul du montant total du marché et figurer dans l'avis de publicité (CE, 15 juin 2007, n° 299391, Ministre de la défense).

Personne qui définit les besoins

Le Code de la commande publique n'interfère pas avec les règles d'organisation et de fonctionnement propres à chaque acheteur. Les directives européennes ne traitent pas des questions tenant aux modalités d'attribution de compétences entre les différents organes chargés de la passation des marchés publics.

Il s'ensuit que les modalités de désignation des personnes chargées de mettre en œuvre les procédures de marché, les compétences qui leur sont dévolues ou le régime des délégations de pouvoir ou de signature relèvent exclusivement :

• des textes organiques ou statutaires de l'acheteur ;
• ou, en l'absence de tels textes, du libre choix de l'acheteur.

Il appartient à chaque acheteur d'indiquer, au regard de sa politique d'achat, à quel niveau les différents besoins doivent être appréciés. Cette appréciation doit impérativement se faire dans le strict respect des principes fondamentaux de la commande publique (article L3 du CCP) et des règles de mise en concurrence.

En particulier, est expressément proscrit tout découpage excessif (« saucissonnage ») qui aurait pour effet de soustraire les marchés aux obligations de publicité et de mise en concurrence (articles L2111-1 et L2113-11 du CCP).

Documents de la consultation contradictoires et susceptibles d’induire en erreur les candidats

Des documents de la consultation contradictoires et susceptibles d’induire en erreur les candidats, alors même que la contradiction résulterait d’une annexe non contraignante du règlement de la consultation, constituent un manquement aux obligations de mise concurrence (CE, 23 novembre 2011, n° 350519, Département des Bouches-du-Rhône).

Voir également

besoins du pouvoir adjudicateur, besoins nouveaux, objet du marché, accord-cadre,

standard, spécification, spécification technique, normes européennes, normalisation,

Classification thématique des jurisprudences

Définition des besoins et obligations de l'acheteur public

TA Lyon, 28 octobre 2024, n° 2409983 (Procédure de marché public d’informatique de paiement dématérialisé du stationnement annulée en raison de contradictions dans les documents de la consultation sur les délais d'exécution. Le juge identifie trois manquements : l'imprécision de la notion de "prestation de mise en œuvre" notamment sur l'inclusion des phases de vérification (VA et VSR), l'impossibilité mathématique de respecter le délai de quatre mois compte tenu des délais successifs incompressibles prévus au CCAP, et l'insuffisance des précisions apportées en cours de consultation).

TA Mayotte, 4 juin 2024, n° 2400692 (Définition des besoins insuffisante malgré de multiples reports de la DLRO. Les acheteurs publics doivent définir précisément leurs besoins avant le lancement de la consultation, conformément à l'article L2111-1 du code de la commande publique. Des modifications substantielles du DCE en cours de procédure, même si elles sont accompagnées de reports de la date limite de remise des offres, peuvent être considérées comme un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence).

CE, 10 mars 2023, n° 464830 , Commune de Ramatuelle (Le Conseil d'État rappelle l'obligation pour l'autorité concédante d'apporter aux candidats une information suffisante sur les besoins à satisfaire, mais précise qu'elle n'est pas tenue de définir tous les éléments de la stratégie commerciale des établissements exploités. Les concessions sont soumises aux principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, qui sont des principes généraux du droit de la commande publique. Pour assurer le respect de ces principes, la personne publique doit apporter aux candidats à l'attribution d'une concession, avant le dépôt de leurs offres, une information suffisante sur la nature et l'étendue des besoins à satisfaire. Il lui appartient à ce titre d'indiquer aux candidats les caractéristiques essentielles de la concession).

CAA Marseille, 17 mai 2021, n° 20MA02359 (Un bordereau de prix unitaires mentionnant une description précise des attentes peut suffire à définir le besoin. Des sous-critères, susceptibles d'exercer une influence sur la présentation des offres et leur sélection peuvent entacher la procédure d'irrégularité. Examen d'une offre au regard d'une caractéristique technique déterminée : l'acheteur doit exiger les justificatifs pour vérifier l'exactitude des informations fournies).

CAA Nantes, 10 juillet 2020, n° 19NT00091 , Société LST Ropeway Systems (Dépassement de l'enveloppe financière prévisionnelle, définition des besoins, caractère irrégulier et inacceptable d’une offre. Définition des besoins en l’absence de précision de l'enveloppe financière prévisionnelle d’une tranche optionnelle. Validité d’un critère financier fondé sur un prix médian reposant sur une formule mathématique purement objective).

CAA Bordeaux, 14 février 2013, n° 11BX01785, Sté Index Education / Université de Poitiers (Marché public d’informatique pour un logiciel. Respect des exigences du CCTP. Application des critères hiérarchisés de la valeur technique de l’offre et du prix. Solution devant s’appuyer sur le SGBD relationnel existant de marque Oracle ; un CCTP peut s’appuyer sur un logiciel de marque donnée même si la référence à une marque est interdite si le contexte le justifie).

CAA de Douai, 17 janvier 2013, n° 12DA00780, Commune d’Hazebrouck (L’étendue et la définition des besoins à couvrir doivent être suffisamment détaillés dans les cahiers des charges conformément aux Art. 5 et Art. 6 du code des marchés publics. Le CCTP doit être suffisamment précis pour permettre aux candidats de présenter une offre adaptée aux prestations attendues).

CE, 1 juin 2011, n° 345649, Commune de SAINT-BENOIT (La nature et l'étendue des besoins à satisfaire doivent être déterminés avec précision avant tout appel à la concurrence. Si le pouvoir adjudicateur entend laisser aux candidats la faculté de proposer eux-mêmes une date précise d’achèvement, il lui revient alors d’encadrer cette faculté, en fixant par exemple une date butoir ou une fourchette de dates possibles pour l’échéance du marché, sans que, compte tenu des critères de sélection des offres, il en résulte une incertitude telle qu’elle ne permette pas aux candidats de présenter utilement une offre).

Exemple dans un contrat informatique

CAA Douai, 10 mai 2007, n° 06DA00353 , Commune de Maromme c/ Société xxx (Marché public d'informatique et imprudence d'une commune n’hésitant pas à signer un contrat dont les subtilités des clauses pouvaient être sujettes à interprétation, obligation de moyens).

Fractionnement des marchés et notion d'opération

CAA Paris, 22 juin 2004, n°00PA02611 , Commune de Bussy-Saint-Georges (Dépassement d'un seuil de procédure dans un marché de service soumis aux dispositions du code des marchés publics antérieur à 2001 - fractionnement d'achats de prestations de services alors que ces derniers constituent une seule opération).

Manquement dans la définition des besoins

CE, 15 décembre 2008, n° 310380, Communauté urbaine de Dunkerque (Manquements à la définition des besoins en laissant la possibilité pour les candidats de proposer des « services annexes » non définis).

CE, 8 août 2008, n° 307143, Région Bourgogne (Renvoi de la définition de certains besoins à un dispositif ultérieur).

CE, 29 juillet 1998, n° 190452, Commune de LEOGNAN (Manquements à la définition des besoins - Surestimation des besoins dans le CCTP).

Spécifications techniques et transparence

TA Marseille, 24 juin 2026, n° 2607666, Sté MBH SAMU c/ AP-HM (Un acheteur ne peut exiger des candidats qu’ils acquièrent le matériel nécessaire à l’exécution du contrat avant l’attribution de celui-ci. Des délais de mise en service trop courts, favorisant de fait le titulaire sortant, méconnaissent les principes de libre accès à la commande publique et d’égalité entre les candidats).

CAA Marseille, 26 février 2018, n°17MA02381 - 17MA02382 - 17MA02467 (Spécifications techniques justifiées. Il y a lieu, pour l'application des dispositions de l'article 1er du code des marchés publics (principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures) et de l'article 6 du code des marchés publics (prestations définies, dans les documents de la consultation, par des spécifications techniques), d'examiner si la spécification technique en cause a ou non pour effet de favoriser ou d'éliminer certains opérateurs économiques puis, dans l'hypothèse seulement d'une telle atteinte à la concurrence, si cette spécification est justifiée par l'objet du marché ou, si tel n'est pas le cas, si une description suffisamment précise et intelligible de l'objet du marché n'est pas possible sans elle).

CE, 15 novembre 2017, n° 412644 , Commune du Havre (Contrat de concession. Insuffisance de la détermination de l'étendue des besoins d’une commune compte tenu des imprécisions sur le périmètre de la concession. Article 27 de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession).

Contrats de concession et critères financiers

CE, 26 février 2020, n°436428 , Commune de saint-julien-en-Genevois (Dans un contrat de concession, une autorité concédante peut prévoir un critère d'appréciation des offres fondé sur la comparaison des prix unitaires pour des prestations supplémentaires sans précision de limite quantitative. La prohibition des offres anormalement basses telles que prévues à l'article L2152-6 et à l'article L2193-8 du code de la commande publique ne s’applique pas aux concessions).

Rémunération et estimation des besoins

CAA Douai, 15 juillet 2020, 18DA01814 , SCP d'architecture Nicolas Rougeulle-Craig Comerford architectes associés (Faute dans l'estimation des besoins soumis au maître d’œuvre par une région qui n’a pas procédé aux recherches de réseaux électriques et de gaz enterrés entraînant un préjudice du maître d'œuvre. Or, la rémunération du maître d'œuvre doit tenir compte de l'étendue de la mission, de son degré de complexité et du coût prévisionnel des travaux (article L2432-1 du code de la commande publique, codifiant l'article 9 de la loi du 12 juillet 1985). Rémunération de l'architecte cocontractant).

Actualités

Est-il possible d'instaurer un mécanisme de préférence locale pour l'attribution de marchés publics ? (QE AN n° 33777, M. Christophe Naegelen, 07/09/2021) - 15 septembre 2021.

Un BPU peut suffire à définir le besoin. Sous-critères et présentation des offres et leur sélection. Examen d'une offre et caractéristique technique déterminée : des justificatifs sont à fournir. - 30 mai 2021.

La définition du besoin - Fiche technique de la DAJ de 2017. La DAJ de Bercy a mis en ligne le 9 août 2017 sur son site Internet une fiche technique de 13 pages relative à la définition du besoin dans les marchés publics. Cette fiche fait le point sur les principales dispositions notamment le sourçage et les accords-cadres. - 24 août 2017.

ETD publie un guide pratique pour les marchés à procédure adaptée (MAPA) Intitulé « Vade-mecum MAPA – Le vade-mecum des petits marchés publics - Focus MAPA ». - 11 septembre 2010

Préparation du marché au sens de l'article L2122-22 du CGCT. La préparation englobe l'élaboration du dossier de consultation des entreprises (DCE) et des critères d'attribution, ainsi que, plus largement, la définition du besoin. - QE n° 10019 de M. Bernard Piras - 27/08/10.

MAJ : 14/10/26